困境与出路：城市基层社会管理创新的路径探索※——以广东顺德“容桂模式”为例

刘玉蓉

困境与出路：城市基层社会管理创新的路径探索※
——以广东顺德“容桂模式”为例

刘玉蓉

社会转型期政府、市场与社会的关系出现较大变革，基层社会风险剧增，深化行政管理体制改革，重构政府与社会的关系成为必然。政府传统的社会管理面临基层街居权责不对等、行政化倾向严重、社会协作治理机制缺乏、社会工作体系尚未建立等困境。广东省顺德区容桂街道作为社会管理创新的“先行先试”地，在改革中对基层社会管理进行了大胆创新探索，形成了独具特色的“容桂模式”，为其他城市基层社会管理改革提供了较好的借鉴。

一、转型期城市基层社会管理面临的困境

随着城市化进程的快速推进，城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，各种利益冲突增多。与此同时，伴随着经济社会的快速发展，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向基层延伸，这对加强社会管理，提高城市基层管理水平提出了新的更高的要求。而基层政府对社会转型带来的种种问题却显得力不从心，社会管理面临重重困境。

（一）基层街居权责不对等

目前，我国城市基层社会管理体制已经实现了单位制向街居制的转变，伴随着城市住房制度改革的不断深入，城市出现了大量的社区，但这些社区并未能真正承担起城市基层社会管理的职责，在社区不成熟、社会组织不发达的情况下，街居仍然是基层社会管理的主导者。随着城市规模不断扩大，街居体系的职能负载越来越重，承担着基层行政、社会、文化甚至经济等诸多功能；与此同时，街道作为政府的派出机构，居委会作为群众自治性组织，在职权上又是非常有限的。严重的权责不对等使街居在社会管理领域的很多问题上显得“力不从心”，出现管理“真空”或边缘地带。

（二）基层社会管理行政化倾向严重

目前，中国城市基层社会管理遵循的是区政府-街道-居委会-社区的模式，街道、居委会成为政府权力在基层延伸的载体，简单而被动地执行着上级下达的任务。街道作为政府的派出机构承担基层政府的职能，居委会名义上是自治性的组织，但是缺乏自治性，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会的支出项目也要由街道办事处批准。而且有些街道实行给居委会编制的做法，进一步加重了街道与居委会“上下级”关系的色彩。政府行政所具有的规模性、制度性和同一性特征使其无法有效应对琐碎、多样化和差异化的社区公共事务，同时也使得社会缺乏明晰的自我管理和参与社会事务管理的框架，在政府无法独立承担社会管理重任的情况下，其他管理主体却因为发育不良而无法弥补缺憾。

（三）缺乏良好的社会协作治理机制

社会的有效治理，应当是政府与社会各种力量一道去进行治理。国内外大量的事实表明，一个良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主性和独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律自治的制度化治理机制。但从现状来看，这种良好的社会治理结构在我国尚未形成。在我国现有的社会管理和社会服务活动中，基层政府仍然是绝对的主体，作为自治性组织的居委会也已经“行政化”明显。物业公司的企业性质，业主委员会的非正式组织身份，使得它们都很难真正成为社区治理的主体。而志愿者团体、社会工作机构、慈善组织、基金会等能够发挥作用的社区互助组织在很多基层都还没有建立起来，社区居民缺乏归属感，行政、企业、社区（居民）及志愿者团体等的合作互助体系没有建立起来。

（四）社会工作服务体系尚未建立

社会工作起源于西方发达国家，最初产生于民间慈善救助活动之中，之后逐渐发展成为政府社会政策与社会福利中不可或缺的部分。不少发达国家和地区采取了“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，既克服福利国家弊病，又充分发挥了社会工作助人自助的核心精神，形成了较为成熟完善的社会工作服务体系。当前，我国社会工作发展正处于起步阶段，由于自身能力不足及受到政策制度环境等的制约，社会工作服务体系的建立还需时日。首先，受到社会意识与税收优惠限制，社会工作服务机构融资渠道单一，社会筹资困难。经费的缺乏，成为制约社会工作机构发展和专业水平提升的主要原因。其次，政府社会管理的理念陈旧，对社会工作服务机构了解不够，缺乏信任，因此难以把其社会管理职能转移或委托给社会工作机构。最后，社会工作服务机构刚刚开始发育，组织内部的财务管理、人事管理等较为混乱，透明度低、公信力差，民众对其信任程度不高，难以得到义工或志愿者的支持。

二、广东顺德“容桂模式”的有益探索

广东省是我国改革开放的先行地，随着经济规模的扩大、城镇化的发展和人口的聚集，社会管理的压力日益增加。广东省佛山市顺德区容桂街道作为广东省“简政强镇”四个试点镇街之一，在社会管理创新方面先行先试，做出了许多卓有成效的探索，形成了独具特色的“容桂模式”。主要做法如下：

（一）政府权力下移，强化基层管理能力

容桂街道作为佛山乃至全国的经济名镇，人口规模、经济总量相当于内地一个中等城市水平，但行政体制却还是科级建制，面对小政府相对有限的公共资源和大社会庞大社会服务之间的矛盾，必须要从根本上创新社会管理的理念，寻找社会管理的新方法。2009年以来，容桂启动了“简政强镇”改革，这次改革是区（县）与镇（街）两级政府之间的职能再定位和行政资源再调配，其中心思想就是简政放权，赋予经济强镇更多的行政自主权。通过权力下移，调整基层行政职能和行政体制，使基层行政程序和政府职能得以精简，重新厘清政府与企业、政府与市场、政府与社会之间的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用和社会自身功能在社会事务管理中的调节作用，把不属于政府职责范围内的事项还权于市场调节和社会中介组织，使政府部门从过去繁琐的事务性工作中解脱出来，集中精力搞好公共行政，加强公共服务。

（二）“政社分离”，村居恢复自治

《村民委员会组织法》明确规定，村（居）委会是自我管理、自我教育、自我服务的一个组织，但现实是村居往往被当作一个政府机构来进行管理，导致其在履行自身自治职能方面有很大的缺失。容桂街道的“政社分离”改革尝试剥离村居的行政职能，恢复其自治职能。所谓“政社分离”就是指将基层事务划分为行政事务和社区事务，在试点村和社区成立市民服务中心，负责计生、征兵、安全生产监管、城管等行政事务，中心的工作人员由街道公共事务服务中心统一聘用和调配，经费由街道财政负担。而村（居）委会则回归自治职能，处理社区公益事业，不再直接承担行政管理工作，即是负责协调村民之间的矛盾、大小事务的咨询[1]。与此同时，在村居自治上充分利用社工服务，并实行“两工”联动（社工、义工），在独居老人、问题少年等服务上进行了有益尝试。

通过政府服务的前移，居民办事更为便捷，许多以前要经过居(村)委转交的事务，现在都可以在市民服务中心“一站式”办理，大大提高了效率。而政社分离后，居（村）委会自治职能体现为可以更多地为村民说话，将村民的意见全面地向政府反映，切实维护村民的利益，将矛盾化解在基层。

（三）多元参与，充分发挥“社会协同”功能

一是构建党委领导下的复合主体社会管理机制。基层党组织特别是社区党组织发挥领导作用。村居自治组织负责协助行政事务，反映社情民意，吸纳社区成员共同参与社区公共事务的协商、决策。社区服务中心作为政府公共服务向社区延伸的窗口，协助政府委托的人口户籍、计划生育、社会治安、城管建设、国土规划等各项服务，确保城乡社区公共服务均等化。集体经济组织负责集体资产的经营管理，承担公共服务的经费供给。社会组织（依法参与社会管理和服务的民间团体）在公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生方面发挥协同作用。这种复合主体的管理机制改变了政府对社会的行政性管控，社会的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维持、冲突矛盾化解、文明乡风构建等多个领域充分发挥基础性作用。在这种治理模式下，社会管理的五大载体各司其职，分工协作，配合顺畅，基层社会管理成为一个多方互动、相互协作的过程。

二是大力培育社会组织，充分调动民间力量和资源参与社会建设。在政府权力之外，构建一个全方位的社会组织网络，是新一轮体制改革及社会建设的重要内容之一。为此，容桂大力扶持一批专业性强、具有社会影响力、公众认可度高的社会服务团体，民间力量的社会服务热情被大大激发出来。目前，容桂街道已经成立了商会、慈善会、各居（村）福利会、各类文体协会、青少年成长促进会等非政府组织。这些组织在对困难群体和边缘人群的社会救助、心理疏导和人文关怀上正逐步发挥主导作用。容桂发展社会组织的最大亮点就在于其广泛利用民间社会力量。目前容桂26个社区均成立了福利会和慈善基金，整个容桂慈善资金总额在1亿元以上[2]。

三是实施“政府引导、民间出资”的社会服务购买模式。政府向社会购买服务，既可化解政府管理一元化与公共需求多元化之间的矛盾，也可化解在绩效管理机制下，政府考核的刚性与地方政府有限财政能力之间的矛盾。容桂大力推进社会服务购买，形成了独具特色的社会服务购买模式——容桂模式。容桂模式与其他社会服务购买的最大不同在于：社会工作服务的购买及供给主要由民间组织进行具体运作，政府只是起引导作用，并对购买社会工作服务进行财政补贴。公益社会组织（如社区福利会、青少年成长促进会等）在社会服务购买中发挥主导作用，由它们募集民间资金，向专业社工机构购买社会工作服务；所有的社会工作服务均以服务项目的形式购买和提供，政府有步骤地引导和推动项目化服务，前期主要推动社区社工服务，以后逐步发展以特定人群为服务对象的项目服务，如老年人服务、青少年服务、残疾人服务、家庭服务、社区矫正和禁毒等，以点促面，最终让社会工作专业服务覆盖到全镇街和所有有需要的人群[3]。

（四）构建“两社三工”的社会工作新格局

将社会工作纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度框架中，建立一种能有效整合各种资源，实现政府和非政府组织共同治理的格局，是加强社会建设、促进社会管理体制创新的有效选择。

容桂街道在社会治理过程中，把专业社会工作服务提供作为塑造政府和社区双向互动的基层社会管理新体制的现实途径，形成了政府管理不断优化和社区自治培育不断提升的“双赢”格局。

首先，容桂在国内首次试行以民间组织为载体推动“社工服务辖区全覆盖”。同时，借鉴新加坡及香港等地的社工发展和管理经验，建立社会工作者制度，壮大志愿者队伍。深圳大学法学院社会学系主任易松国表示：“容桂模式”通过民间慈善组织来发展社工，不仅比较长久，也能有更好的社会参与度[4]。

其次，建立社工、义工和外来工联动机制，构建社团和社区相互支持，社工、义工和优秀外来工相互补充的“两社三工”社会工作格局，加快形成“政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”的社会工作发展格局。

再次，对社工进行专业化培训，开发建立起一支高素质、职业化社会工作者队伍。容桂借鉴香港的经验对社工进行全方位培训，培训的内容不仅仅局限在社工技能，还包括许多专业知识。顺德区社工协会建立后，与教育局、卫生局等专业部门联系，依托这些机构更好地培训本地的社工。

三、问题与思考

广东省佛山市顺德区容桂街道作为社会管理创新的“先行先试”地，对基层社会管理进行了大胆创新探索，为广东省乃至全国的社会管理改革积累了经验，其形成的“容桂模式”为我国城市基层社会管理体制改革提供了路径参考。但是“容桂模式”在实践的过程中，也遇到了许多现实问题与挑战，需要进一步思考和解决，否则将直接影响改革的成效。

（一）社区、社会组织发育不健全，难以承接社会管理的重任

作为基层治理主体的社区、社会组织发育还相对缓慢。虽然社会组织数量不少，但良莠不齐，结构失衡。同时，传统型社会组织比较多，而与社区自治相契合的现代服务型社会组织较少；社会组织的自主性及自我组织能力不强，大多数社会组织都是政府机构的延伸或对政府有较强的依赖关系；社会组织供给的社会服务不足，明显落后于公共服务的增长需求，社会组织普遍缺乏参与服务提供的实践经验。因此，社区、社会组织很难真正担当政府职能转移的载体，提供的社会服务的质量也很难保证。

（二）社会工作专业人才缺乏，后备力量不足

社会管理是一项专业性很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才，而我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理，专业社会工作人才缺口严重。根据有关部门数据，截至2008年，广东45.5万从业人员中，毕业于社会工作专业的只有969人，仅占从业人员的0.21%，而顺德全区社工专业人员不足80人，容桂的23个社工要为10多个社区服务。虽然我国已经建立了社会工作人才职业资格制度，但通过考试取得职业认证的人数远远不能满足社会需要。截至2010年，通过助理社会工作师考试的共32687人；通过社会工作师考试的共11082人，两类合计43769人[5]。

我国大专院校近年虽陆续开设社会工作专业，但社会工作教育处于起步阶段，专业化训练的意识和条件都不具备，而且社会工作属于弱势专业，招生人数非常少，毕业生就业较为困难，这些因素使得专业社会工作人才的后备力量短期内很难充实。另外，社会工作人员职责定位不明确，社会地位不高，导致很多专业人才改从他业，一些进入社区或福利机构工作的专业人才，也因待遇偏低、作用得不到有效发挥而不能安心工作。

（三）社会服务购买中的监督机制缺乏

向社会组织购买服务目前已经逐步成为我国政府购买公共服务的主导形式，由于社会组织的公益性目标、提供公共服务的传统及政府职能转变的需求等原因，推进向社会组织购买服务已经成为各地政府的政策重点。但是随着社会服务购买的增多，也暴露出购买过程不规范、责任流于形式、监督机制缺乏等问题。凯特尔的研究发现，政府购买公共服务“并不总是那么容易发展或促进竞争”，“为社会服务寻找供应商，特别是合格的非营利组织，常常不是一件容易的事情”。由于大多数社会组织缺乏独立性，与政府存在各种依赖关系，导致购买过程的竞争性、开放性不够；购买的程序、信息不透明，缺乏独立审计和第三方（由专家和业内资深人士组成，严格执行规避制度）评估制度，很容易产生内幕交易；服务达不到既定标准时，无论是对购买方还是供应方都没有相应的责任追究机制。如果在社会服务购买中，缺乏有效的监督机制，则很容易出现投机取巧和非法行为，甚至可能出现购买成本高于政府自我提供服务成本的情况。

[1]王伯乐：《政社分离试验：“自治导向”下的镇村互动》，南方报网2010年7月8日。

[2][3][4]《北京深圳等地专家和官员梳理各地社会管理模式》，新浪网2011年3月10日。

[5]孙建立：《培养造就宏大的社会工作人才队伍》，中华人民共和国民政部网站2011年7月15日。

※本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度青年项目《广东省外来工聚居社区社会风险的甄别与防范机制研究》（项目号：GD11YZZ02）的阶段性成果。

（作者单位 广东外语外贸大学政治与公共管理学院）

（责任编辑 崔光胜）