公共政策利益取向的偏失与矫正

崔光胜

公共政策利益取向的偏失与矫正

崔光胜

政治学家戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[1]这一论断包含三层含义：一是制定公共政策是为了价值分配；二是分配的范围是全社会；三是分配的影响力具有权威性。遵循公共管理理论，政府制定公共政策的价值取向应在于“增进和服务公共利益”。但是，现实中，政府在充当公共利益代言人的同时，却又扮演着“经济人”的角色，常常利用公共政策谋取私利，从而导致公共政策利益导向的偏离。因此公共政策利益导向的好坏，决定着公共政策的执行和结果的好坏，矫正偏失的公共政策导向，对于我们利用公共政策服务民众具有重要的社会意义。

一、公共政策的利益取向及偏失的后果

对于公共政策的利益取向问题，一般有三种观点：一是公共利益取向，即认为公共政策应代表公共利益；二是团体利益取向，即认为公共政策是各个利益集团相互斗争、妥协的产物；三是个人利益取向。那么，公共政策究竟应该致力于哪种利益？美国学者安德森认为：“政府的任务就在于增进和服务公共利益。”[2]凯尔曼也指出：“政府的功能之一，就是用公共精神教育人，更多地发挥人的主动性，使公共精神在制定政策过程中占优势。”[3]我国有学者认为：公共政策过程就是政府针对利益主体的多元化，不断来调整现实利益关系,实现公平分配以及努力增进公共利益[4]。

现实中，公共政策的利益取向总是呈现出多种状态，常见的是“为公”与“为私”。“为公”包括两种情况：一是公权集团的“公”，二是公众百姓的“公”。从社会主义的本质来讲，公权集团和公众百姓应该是具有完全的一致性的，我们也并不否认这种情况的可能性和合理性。但现实中的公权集团的利益和普通社会阶层的利益却不是那样统一。现实中，“为公权集团的公”和“为公众百姓的公”仍然存在着巨大的差别。二者是否利益取向一致，评判的标准是，当公众百姓所获得的利益大于公权集团所得的利益时，就可以肯定这种公共政策的导向是为公众百姓的；反之，我们即可将其视之为为私。

“为私”的情形也包括两种：一是为了官员自身以及为相关个体谋取私利，二是为其代言和代理的利益集团谋取私利。为官员及相关个体谋取私利，主要是运用行政权力进行交易，其利益索取更多地是发生在公共政策的执行层面，而非制定层面。因为公共政策的制定一般是“集体行动”，某一个体官员的能量非常有限，因此通过公共政策执行来实现权力寻租较为容易和便捷得多，且隐蔽性强不易被查处。

为其所代言和代理的利益群体谋利，我们认为主要是在公共政策的制定上显示出的倾向，它有时并不能直接产生明显的利益，在形式上具有很高的合法性。但是公共政策一旦渗透，当权者的这种隐蔽思维在公共政策执行时就会呈现出明显的公共利益流动的偏私倾向。因为其有合法的外衣所遮蔽，社会即便不满也难以表述清楚，这种情形就恰如戴维·伊斯顿所言，当公共政策发生异化，那么“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”[5]。中国当前社会贫富不均显示出的两极分化，有一部分因素就是因为公共政策存在着公权者为富人阶层代言的倾向，即“让一部分人享有”财富，而“不允许另一部分人享有某些东西”。客观上造成富者更富、穷者更穷，社会两极分化的态势越来越明显。此种情况往往有着比在公共政策执行层面谋私的危害性更大，结果更坏。以笔者之见，它所导致的不良后果主要有以下几个方面：

（一）导致社会阶层间的对立和冲突

公共政策本身应消除和避免社会阶层的分化和冲突，但当前，各阶层的生存状态呈现出越来越大的不均衡性、不对等性，穷困阶层病无所医、住无其所，而富裕阶层则骄奢淫逸、挥金如土。究其原因，可能是我们的公共政策的利益导向出了问题。比如，前些年我国出台的一系列公共政策，完全是以实现经济效率为导向，其结果使社会的许多公共服务项目，如医疗、教育等都演化为产业化、商业化，致使一部分人从中渔利，而大部分人其利益受损。如果我们无视这种现象蔓延，或以政策的方式鼓励这种谋私行为，那么，社会各阶层分化的趋势将愈发明显和加大，阶层分离、对抗将愈加严重，仇官、仇富心理将不断加剧，最终的结果就是使整个社会系统失去控制，社会发生动荡。

（二）对政策系统带来严重损害

政策系统之所以为人们所认可，是因为其权威性。而权威性主要是由两个方面的因素生化的：一是基于国家强力，二是符合公平正义原则。尽管公共政策的利益群体的代言或代理并未从根本上动摇国家强力，但是对公平正义的原则的极端无视，往往就会使公共政策的公信力大打折扣。如果这种趋势日趋加强，那么，公共政策就可能从根本上丧失权威性，也就必然使人们对公共政策的信任感和认同度不复存在。

（三）加剧公共政策的非公共性

公共政策之所以叫公共政策，主要是因为公共政策的公共性。而当公共政策制定者立场发生偏失之后，就必然会导致公共政策的非公共性。非公共性并非一定是有一些官员个体从中渔利，而是政府已经充当了“经济人”角色。当公共政策应然具有的公共性被实然具有的非公共性所替代时，那么，公共政策就势必沦为谋私的工具。公共政策的非公共性倾向对国家和社会正常体系构架来说是一种巨大的威胁，极易导致社会结构体系的倾覆和社会道德的丧失。

二、公共政策不良利益取向的成因

（一）官员的“官性”不纯

纯粹的官员应该是以自己的行动践行为国家和为人民服务的宗旨，但当前中国官员的“官性”却显得异常复杂多变。特别是在市场经济的催生下，拜金主义、享乐主义盛行，权力一旦与市场交接，容易演化成官员捞取自身利益和满足自我的工具，以致离“权为民所用”的要求相去甚远。如果官员“官性”不纯成为一种普遍现象时，那么，公共政策在制定和执行过程中就会发生方向性改变，貌似为公，实质上是为私的。

（二）法律法规的执行相对软弱

现代社会的精髓是法治，法律和法规在整个社会治理中起着统领和驾驭的作用。从形式上而言，只要是民主国家，大都会遵循法治的原则来构建国家秩序。西方的三权分立思想，其中推崇的就是一种二元并立、二元制衡的思维，即“法”与“权”的对立和制衡，“法”的权重远比“权”的权重要大得多。但是，在我国的国家治理现实中，这种形式上或名义上的规范却未能很好地落实到实践中。法的终极目标是法治，但是如若法律不够强硬，以官权为支撑的人治就必然会占据上风，公共政策的制定和执行要么和法律打擦边球，要么会游离于法律之外，甚至有的公然和法律背道而驰。“有法不依、执法不严、违法不究、权大于法、以党代法”的乱象就会肆意蔓延。

（三）市场发育不完善

市场经济条件下，社会的价值观出现一定程度的扭曲，致使当权者衍生出严重的趋利性、实用性。在商品充斥市场的情况下，公权也被掳入到商品价值之中，逐渐演化成为一种炙手可热的商品或准商品，权力被寻租。在此种市场环境下，公共政策作为公权的衍生品也就必然会打上其价值的烙印，成为部分公权者实现其价值利益的工具。表面上，这种影响对于公共政策而言是较为外在的，但是深入地去看，它会对社会对民心产生深刻和长远的影响。

三、公共政策利益导向的调整与矫正

公共政策在现实中因为种种原因发生着利益导向的非常化，这不仅损害了公共政策的公信力和权威性，还侵犯了社会和人民的利益，也极大地影响了党和国家政权在人民心中的形象。因此，我们有必要通过种种措施来进行调整和矫正，使公共政策利益导向回归到正常化的轨道上来。那么，公共政策的利益导向如何矫正呢?笔者认为，除了要纯洁官员个体的廉洁性之外，政府还必须是民主的政府、法治的政府、有限的政府、尊重市场的政府和善于监管的政府。

首先，政府官员的“官性”必须是纯洁的，并能通过公共政策协调好各种利益，保证其公共性。一是协调好直接利益与间接利益。一般而言，大多数的公共政策常常较多地反映了一定利益团体的直接利益和间接利益，同时也使大多数社会成员受益，那么，官员在制定政策时所要考虑的是政策的终极价值到底是为了大多数人还是为了少数人。如果一项政策在反映一定利益团体的直接利益的同时亦为其他公众带来间接的利益，那么，这项政策在多数情况下也是可行的。二是协调好现实利益与未来利益。某些公共政策在短时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时期内却可以给公众包括被损害者带来新的利益。在这种情况下，政策在执行时就不能走样，否则价值指向就会向其相反的方向发展。三是协调好形式利益与内容利益。相较于政策的内容及其自身的利害关系，公众更关心政策在制定和实施过程中对自身的实质影响。因此公共政策必须着眼于政策所包含的内容，并将形式与内容结合起来。四是协调好利益和代价关系。获取一定的利益总要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比的。政府在利用公共政策调节社会时，要通过多种形式保证在总量上实现公共付出与公共利益之间的平衡，同时也必须考虑到在一定时间内的公共政策是否惠及到了社会的利益主体。

其次，政府必须是民主、分权的政府。政府的民主品德表现在，政府在制定公共政策时，要以依法行政为框架，以适度分权为基础，适时激励公民适当地参与公共政策，激励政府官员更好地为公共利益服务，着眼于降低制定公共政策的成本，提高政府的行政效率。政府在制定公共政策时的适当分权，可以使政府行政更加注重成本和收益，让公共政策切实为公民服务，从而更好地实现配置效率。此外，政府适度分权还可以减少权力寻租和腐败，减轻政府的行政压力，使政府能够把有限的政策资源用于解决最为迫切的问题，从而使公共政策效用达到“帕累托最优”。

再次，政府必须是充分尊重市场的政府。政府以市场为基础，意味着政府的政策必须有利于市场化。政府应让市场去生产和供给竞争性的物品和服务，让精力主要集中于规则的制定和实施上，建设市场制度，并促进市场有序运行。在市场主导的环境下，私域的事情一般都是可以通过市场运作的规则来进行处理的，如果我们完全采用市场化的方式来实现公域向私域延伸的话，那么，公权力的寻租就很难有生存的土壤。

第四，政府必须是充分尊重法治的政府。现实社会中任何一项公共政策都是由而且必须由世俗的人来制定和执行，作为“理性”的谋利动物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“经济人”利己逐利动机的影响，其好恶和利益要求或多或少都会反映到所制定的政策中来。这也是英国哲学家大卫·休谟在设计制度时所提出的“无赖原则”。政府的利己不可避免地影响到了政府所制定的公共政策的合法性。举例来说，相对于社会强势集团，弱势群体在公共利益表达和形成的过程中无疑处于竞争的劣势地位，他们由于“远离社会权力中心”，较少参与社会政治活动，难以真正有效地影响公共政策的制定。这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身困境，很难维护自己的利益。这就需要政府从社会整体利益出发，在公共政策制定和执行等方面始终贯穿平等的原则。

第五，政府必须是善于监管的政府。善于监管包括多方面内容：既应对政策本身监管，也应对相关人监管；既对公共政策制定者监管，也对公共政策执行者监管；既对公共政策效率监管，也对公共政策产生的社会效益监管；既对公共政策相关人员动机监管，也对公共政策相关人员效果进行监管。并且，这种监管应该成为一种主动的、持续的、全方位制度化的监督。主动的监管是说政府监管不是因有了举报才去管理，而是只要政策一旦形成，即应主动作为。持续的监管，是说非因不可抗拒的力量即不得中途中断对公共政策的监管。稳定持续的监管即是要使对公共政策的监管成为一种稳定化的行为。全方位的监管，是说对公共政策的监管不能顾此失彼，而应该尽力做到面面俱到，不放过任何一个细枝末节。制度化的监管，是说公共政策的监管不仅应成为一种常态化的监管，而且这种监管本身也应上升到制度层面，使其具有强制力，不因外力的干扰阻挠而轻易妥协或中断、终止。

[1]][5][美]戴维·伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，商务印书馆1993年版。

[2][美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版。

[3][美]史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策：美国政府的乐观前景》，商务印书馆1990年版。

[4]曹然然：《论公共政策的公共利益取向》，《云南社会科学》2003年第6期。

（作者单位 湖北行政学院）

（责任编辑 张娅）