农村社会管理体制改革创新的困境及对策

○文斌

农村社会管理体制改革创新的困境及对策

○文斌

“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，这是我国新时期改革和创新社会管理体制的要求。从一定意义上来说，社会管理体制的难点和基点在农村，因而，推进农村社会管理体制的改革和创新尤为重要。随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的逐渐完善，我国农村经济社会关系发生深刻变化，农村社会问题日益凸显，如何转变农村社会管理理念，构建适应城乡一体化进程的农村社会管理新体制成了一个重大而紧迫的实践课题。

一、当前农村社会管理体制存在的突出问题

当前，我国农村社会管理模式是政府与社会高度合一的集中管理模式。这种管理模式导致农村缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响到农村社会经济的协调、健康发展。就农村社会管理体制存在的问题而言，主要体现在农村社会管理主体权威弱化、“乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦、农民协同参与社会管理意识薄弱等方面。

（一）农村社会管理主体权威日渐弱化

新中国成立后至党的十一届三中全会期间，经过不断的探索，逐渐形成了以基层政府管理为核心、以高度集中的权力组织体系为纽带的一种农村社会管理体制。随着改革开放的深化，由传统社会向现代社会的转型加速推进，社会的民主意识和法制观念不断增强，传统的高度集中的魅力型农村社会管理体制的权威基础不断受到削弱，农村的自我管理、自我维权意识、自我服务能力不断提高，基层政府管理权威的弱化，社会管理的难度增加，基层乡镇的社会动员能力锐减，导致基层政府对基层社会管理能力减弱，农村改革和发展内生驱动力不足。一方面，由于基层政府管理权威的削弱，农村组织的自由度增大且社会组织化程度低，出现了一些新的问题，特别是近年来的群体性事件，给农村社会的稳定与和谐带来冲击和挑战；另一方面，在基层社会管理主体权威弱化的同时，行使村务管理权力的村委会也出现一定程度的信任危机，村委会自身出现了结构涣散和功能退化等问题。如“江西上饶市广丰县横山镇山头村村主任夏剑波，长期在外省包工程，而将公章交由其父母保管”。这种“空巢”村委会和公章管理的混乱，反映了当地基层权力监管明显存在漏洞，也体现了农民群众对村委会认同度和信任度不充分，直接影响了社会管理职能的发挥。基层社会管理主体权威弱化，直接导致党和政府的路线、方针、政策、政令等难以通过基层社会管理体制得到贯彻执行，也影响了党对农村的政治领导。

（二）“乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦

“乡政村治”作为我们现行的农村社会管理制度，对维护农村社会的和谐和推动农村经济社会的发展起到了很大的作用。所谓“乡政村治”是指乡镇基层政府按照有关法律法规要求，依法行政；而村委会作为村民自治组织依法自治，这种体制的核心就是乡镇与村之间的关系是指导与被指导的关系。但由于村委会公信力和认同度的下降，其自治管理权威弱化，在农村社会管理中无法发挥出应有的职能和作用。从实践层面上看，“乡政村治”运行中也暴露出了矛盾与问题。2010年10月修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而乡镇工作的特殊性，导致这种“乡政村治”关系发展呈现非线性的特征。主要体现在两方面：一是乡镇基层政府是国家政权体系的最低端，是地方经济社会事务的直接管理者和推动者，对农村工作行使行政管理和公共服务的职能，乡镇工作的全面性，片面地强调了对基层社会的直接领导和行政干预，忽视了对农村自治组织的扶持和指导；二是由于农村社会结构的变迁，农村社会组织实体性增强，农村专业合作组织自主性加强，一定程度上对乡镇政府的依法行政和宏观指导不重视，导致了“乡政”与“村治”关系的脱节。“乡政村治”造成的权力运行体制摩擦将一定范围和一定时期内长期存在，因此厘清乡镇政府与农村自治组织的关系显得尤为重要，特别是在创新农村社会管理体制中，必须明确基层社会管理主体的职责，以便充分发挥两方面的积极性。

（三）农民组织化程度偏低，社会协同管理意识薄弱

党中央提出要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的四位一体的社会管理格局。社会协同是社会管理体制中的关键环节。相对城市而言，农村发展相对滞后，农村社会是一个相对弱势的社会，农村的利益表达和利益诉求渠道有待进一步完善，这在一定程度上影响了农村社会管理协同体系的建设。我国农村有近2.5亿农户、近4万个乡镇、近70万个行政村。有关调查资料显示，目前我国农民合作组织的数量虽已超过15万个，农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%，但参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%。虽然近年来，农民维权意识觉醒，有些地方成立了一些专业合作组织，但是由于组织成员单一、组织规模较小、稳定性差及博弈能力低，其社会管理作用发挥不充分。由于受现有政治体制的限制及教育落后等因素的制约,部分农民民主管理意识淡薄，农村民主管理的积极性和创造性得不到发挥，影响和制约了农村社会管理的科学化水平。

二、新时期改革和创新农村社会管理体制的路径

农村社会管理体制改革与创新的根本目的是为了适应社会主义新农村建设和全面建设小康社会的需要，促进农村现代化建设。当前农村社会管理体制改革要从解决当前的农村民生问题入手，建立与完善农村社会管理多元主体的协调运转机制，建立健全统筹城乡发展的社会流动机制，建立健全农村社会矛盾纠纷预警调处机制，不断完善具有中国特色的农村社会保障机制，不断解放和发展农村生产力。

（一）建立与完善农村社会管理多元主体的协调运转机制

“善治”就是公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。它要求政府在有限政府和责任政府理念下重塑政府，增强社会管理能力，加强对社会组织的引导和监督，在积极协作和良性互动中实现利益最大化的公共管理。农村社会管理体制创新应树立“善治”理念，建立和完善社会管理多元主体的协调运转机制。

一是加大党组织和地方政府对农村社会组织的培育、扶持和监督力度。从我国农村社会管理的实际来说，乡镇基层政府无疑是社会管理的主体力量，这也就要求基层党组织在加强自身建设的同时，对其他社会组织和自治组织加以培育和引导。一方面，乡镇党委要按照总揽全局、协调各方的要求，集中精力定方向、谋大事、出思路、管干部，确保党的路线方针政策全面、正确贯彻落实。建立和完善党委定期研究党建工作、理论学习、交流工作等制度。通过经常开展集中学习、经验交流活动，进一步激发班子成员竞相学习、比学赶超的热情。乡镇政府推行服务群众来访“首问责任制”、“责任追究制”等措施。严格执行集体领导和民主集中制，积极开展领导班子的谈心活动，营造互相信任、互相支持、互相补台的良好氛围，充分发挥领导班子整体功能，建成坚强有力的农村社会管理领导集体。另一方面，要充分发挥农村社会组织在农村社会管理、构建农村和谐中的积极作用，鼓励支持农村自治组织和社会自治参与农村社会管理，特别是参与农村公共产品和公共服务工作。基层政府要厘清政府与农村社会组织的关系，坚持“引导不领导，扶持不干预”原则，保持农村社会组织的相对独立性。加大政府对农村社会组织的财政、税收、信贷支持力度。发挥这些组织在维护社会稳定中的积极作用，加强基层政府对农村组织的引导、组织和监管，逐步把农村社会组织培育成介于农民与政府之间的“第三部门”，发挥农村社会组织在加强社会管理中的桥梁与纽带作用。

二是发挥社会组织的协同作用。美国学者指出：在社会生活管理领域，政府和社会组织的关系不仅仅是相互补充，更重要是互助合作，在公共管理和公共服务两者间的高度协作是非常重要的。也就是说，在农村社会管理的大格局中，既要充分体现党和政府在社会管理中的主体地位，同时也要发挥农村自治组织和社会组织的社会协同作用。通常意义来说，社会组织的协同度是衡量一个国家和社会现代文明程度的重要标识。社会组织发达的地区，社会协同程度也高，也就有发达的公民社会。在全面建设小康社会，加速推进社会主义新农村建设的新的历史时期，更要注重和发挥农村社会组织在社会管理中的桥梁纽带作用，积极反映农民的利益需求，配合支持政府公共管理行为和公共服务。在与基层政府的协作中，社会组织要通过对政府决策和执行过程的参与，增加政府决策的透明度和对社会公开程度，不断推进政府决策的科学化，防止盲目决策带来的资源浪费，以实现农村公共利益的最大化。

（二）建立健全统筹城乡发展的社会流动机制

社会流动是一个社会学概念，指社会成员从一种社会地位向另一种社会地位、从一种职业向另一种职业的转变。它是社会结构自我调节的机制之一，合理的社会流动能够促进不同社会阶层的交流，激发人的积极性，从而保持社会阶层的合理结构和社会的良性运行。由于受历史和体制等因素的影响，城乡二元结构一定程度上造成农村人才、资源、生产要素等在社会流动中不畅通，使城乡发展不协调，城乡差距呈扩大趋势。建立健全统筹城乡发展的社会流动机制，是改革和创新农村社会管理机制的重要保障。

多年来形成的城乡二元结构，致使城乡发展不平衡，城乡差距越拉越大。城乡统筹发展是科学发展观的本质要求，其立足点在于改变当前的城乡二元结构，加快推进户籍制度改革步伐。改革开放以来，农村经济结构发生重大变化，由原来单一从事农业生产转变为农林牧副渔现代综合农业发展，出现了大量的农村剩余劳动力，据有关部门数据统计显示，目前我国农村富余劳动力规模大、增速快、数量大，农村剩余劳动力数量在1.5亿以上，而且，农村剩余劳动力以每年1000万到1300万的速度增长。由于长期城乡二元经济结构的影响，农民无法享受社会发展所带来的成果，农村剩余劳动力的大转移给社会管理带来很多问题与挑战。政府作为社会管理主体，应当对农村剩余劳动力流动加强管理，妥善解决富余劳动力的就业、教育、社会保障问题，逐步取消影响和制约统筹城乡发展的体制性障碍，切实保障广大农民群众的切身权益。

（三）建立健全农村社会矛盾纠纷预警调处机制

“利益关系是一切社会关系的基础。社会和谐的核心在于利益关系的和谐”。从一定意义来说，社会管理的过程就是化解社会矛盾实现社会和谐的过程。因此，正确处理农村社会矛盾，建立健全利益纠纷预警调处机制是创新农村社会管理机制的关键一环。

一是要建立农村社会矛盾舆情汇集预警机制。社会舆情是社会民情的晴雨表。近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，社会矛盾纠纷已经扩展到社会经济生活的各个领域。在农村承包、村务财务管理、土地征用补偿、房屋宅基地使用等方面矛盾纠纷日益突出。首先，要组织力量负责收集农村社会矛盾舆情，对所收集的社会舆情进行归类整理、分析研究，并作为党和政府制定政策的重要依据，坚持从抓早、抓小、抓苗头入手，切实把预测工作做到防范之前，把预防工作放到调处之前，把调处工作做到激化之前，强化工作的针对性和实效性。充分发挥综治信息平台作用，建立综治信息稳定工作台账，及时掌握舆情信息，找出矛盾纠纷的根源和症结，做到有问题及时报告，及时解决。其次，要畅通农民群众利益表达和利益诉求的渠道和机制。通过座谈、调研、接访等多种形式了解群众最关心最迫切的利益问题，形成农村利益表达和利益诉求的长效机制。进一步完善社会矛盾化解机制，深化涉稳突出问题排查调处，完善“大调解”工作体系，全力维护和谐稳定的社会环境。再次，建立和完善社会决策的科学化机制。通过充分发挥农民群众的集体智慧，力求做到决策群众知情、决策群众评议、决策群众认可的有机统一。

二是要完善农民利益表达和利益协商机制。农村公共政策和公共产品的供给应以解决利益矛盾为落脚点，特别要妥善解决农民群众反映最突出的、最直接的利益问题，建立广泛而有效的利益表达和利益协调机制，把群众利益诉求纳入理性化、法制化、制度化的轨道，让广大农民群众共享改革和发展的成果。坚持协同与参与相结合，化解社会矛盾、促进社会公正。通过深入开展“领导干部接待日”等活动，搭建领导与群众的对话平台，较好地密切党和政府同人民群众的联系，有效化解群众的上访问题，推动经济的发展。加强村民自治组织的建设，使自治组织真正代表村民利益、表达村民利益，充分发挥党的政治优势，协调社会关系，规范社会行为。

（四）不断完善具有中国特色的农村社会保障机制

当务之急是要建立健全农村社会保障的资金筹措机制。建立健全社会保障资金筹措机制，是进一步完善社会保障体系的基础保证，也是深化社会保障制度改革的关键举措。根据世界各国和地区发展社会保障制度的经验显示，全世界绝大部分国家城乡养老保险的筹资模式基本上是由政府拨款或由政府和单位出大头、受保人出小份的模式。加大社会保障投入，是市场经济条件下政府履行社会管理和公共服务职能的重要体现，是构建和谐社会的重要举措，是维护和发展人民群众根本利益的实际行动。按照党的十七大提出的多渠道筹措和积累社会保障基金的要求，各级政府和有关部门要认真贯彻中央和省委、省政府的部署，认真研究采取切实有效措施，多管齐下健全社会保障资金筹措机制，加快建立比较完善的基本养老、基本医疗、失业和工伤、生育等城镇社会保险体系，努力构筑以最低生活保障、被征地人员基本生活保障、新型农村合作医疗、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养、贫困家庭子女助学等为主要内容的城乡社会救助体系，让最广大农民群众共享改革和发展的成果。主要办法有：一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴；二是加大财政对社保投入比例，改变目前用于社保的财政支出份额偏低的状况；三是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制，规范基金管理，确保基金安全。

（作者单位 湖南省怀化市委党校）

（责任编辑 崔光胜）