反腐败与中国社会组织建设

陈莲凤

(中共泉州市委党校 理论研究室，福建 泉州 362000)

反腐败与中国社会组织建设

陈莲凤

(中共泉州市委党校 理论研究室，福建 泉州 362000)

从政府与社会关系角度分析了社会组织在反腐中的重要作用，粗略回顾中国社会组织参与反腐的发展进程，在此基础上，指出应积极培育发展健康的社会组织，为有效反腐奠定社会基础;把社会组织纳入到反腐体系中，为社会组织发挥反腐重要作用搭建平台。

社会组织;腐败;监督

腐败在这里是指公共权力的滥用。腐败作为社会的毒瘤，对社会肌体有着巨大的腐蚀性，各国都在努力探寻解决途径。中国几千年来朝代更迭，难以逃脱腐败亡朝的“历史周期律”。新中国成立以来，执政的中国共产党非常重视反腐败，从运动反腐到权力反腐、至今天的制度反腐［1］，已形成了具有中国特色的反腐体系。然而在2010年12月29日中国首次发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书中，在全面总结中国政府自成立以来惩治和预防腐败成果的同时，指出了反腐败的严峻形势。温家宝总理在2011年“两会”结束后答中外记者会上也强调:“最大的危险在于腐败”。时至中国共产党建党90周年，经济领域已创造了举世瞩目的“中国奇迹”，为何腐败仍难以有效遏制呢?本文认为在反腐倡廉建设中，社会组织的作用不可缺失。

1 社会组织是反腐败的重要力量

从组织的功能和性质看，是指有共同的公共利益追求的公民自愿组成的非营利性社团［2］。学者普遍认为社会组织至少有六性，即:组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性。它在发达西方国家称为“非政府组织(NGO)”、“第三部门”、“志愿者组织”等。在我国，不同时期有不同称呼。新中国刚成立时，始称社会团体;20世纪90年代后期改称民间组织，并成为国家法律的正式用语。其法律界定是那些非企业的与非政府的组织。党的十六届六中全会提出“社会组织”的新概念。党的十七大之后，党和政府的政策与文件中，均采用“社会组织”这一名称，此后，在国家层面规范统一使用这一概念。目前在民政部门登记的社会组织主要包括三类，即社会团体、民办非企业与基金会。

社会组织已成为现代社会管理的重要主体，是减少腐败的重要生力军。20世纪70年代以来，兴起的新公共管理思潮认为政府管理也会失败，应引进市场和社会力量参与公共产品的提供，为打破了政府提供公共产品的垄断地位提供了理论支持，在实践中也产生很大影响。同期产生的全球性“结社革命”，使社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起。20世纪80、90年代兴起的治理理论进一步认为:公共治理的主体是多元的，社会组织是政府、市场之外的重要治理主体。政府、市场、社会构成分工合作的现代社会治理结构。理论的突破，不断引领着各国公共管理体制的改革。许多发达国家社会组织已具有较大的社会能量和活动能力，也承担相当多的社会功能，涉及医疗卫生、社会保障、科技教育、环境保护、法律服务等广泛领域，成为名符其实的现代社会管理的重要主体，为遏制公权腐败提供良好的社会基础。具体分析如下:

英国历史学家阿克顿提出“权力腐败论”，即“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”。据此，要减少腐败:一是少给权力，二是加强权力外部监督，三是权力内部制衡。发达的社会组织在前面两方面都能直接发挥作用。具体表现在:一是作为社会管理的重要主体，承担一部分社会管理职能，政府必然要退离这些领域，或称“社进政退”，也就减少政府权力在这些领域腐败的可能。二是为政府与个人或企业接触提供缓冲带，避免腐败风险。原子化个人(孙立平1996)或企业如直接向拥有强权的政府进行利益诉求，要避免权钱交易是很难的。个体通过社会组织向政府谋求需要，减少政府权力向弱势个体或企业要挟、索要的腐败发生机会。特别是面对强大多元的社会组织的不同利益要求，在公开博弈中，反而可能倒逼政府不敢不能腐败而超越自身利益，谋求整体利益。三是政府权力的有力监督者。政府权力腐败实质上就是对利益相对人权益的侵蚀。因此，权利相对人是反腐中最有力的监督者，权利监督在反腐中不可缺席，而社会组织是最有实力的权利主体，在反腐体系中不可缺失。社会组织集中社会部分成员的力量(人力、物力、财力)，有能力抵抗公共权力的侵蚀。比如借助新闻媒体、网络等工具，或组织游行示威等方式对政策制定、立法、惩治腐败进行施压;或通过举报、调查、评议等对政府行为进行实质性监督等。四是培养理性反腐的公民。美国学者柯亨和阿拉托认为，市民社会(社会组织)是公民学习民主的大学校。人们通过社会组织讨论研究各自的公共事务，并试着去解决，去管理好各自的公共事务。在这些活动学会了理性谈判，提高了民主能力，养成了通过规则谋求利益的习惯。在自治过程中，培养合作、互助、宽容、谅解、沟通的理性精神。这样的公民，当面对权益受到政府权力侵蚀时，选择理性维权已是一种习惯，也有了能力。五在中国具有特殊的意义。在中国的背景下，社会组织参与反腐不仅有利于降低反腐成本，更重要的在于提高政府反腐公信力，减少惩治腐败中的“橡皮泥”现象。

2 当前中国社会组织在反腐败中的作用初露端倪

2.1 重视群众在反腐中的作用是党和政府的一贯思想观点

60多年前，毛泽东同志在窑洞中对黃炎培说“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来监督，才不会人亡政息。”邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中说:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们受到法律处分。”党的十七大明确把社会组织作为治理力量纳入社会治理体系建设之中。《十二五经济社会发展规划纲要》中，首次提出要“加强社会组织建设”。胡锦涛同志在2011年2月19日省部级主要领导干部研讨班开班仪式讲话中提出:“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”认识在不断深入，从重视群众在反腐中的监督作用到正视社会组织是社会治理的力量;从重视体制外的监督到支持体制内的参与;从支持个体的监督到倡导组织的参与。

2.2 群众(社团)参与反腐的理论与实践有所进展

在传统社会里，社会组织往往被看成政府的对立面，探讨社会组织参与反腐就极其敏感。在中国理论界，社会组织理论的研究是在改革开放后才逐步铺开，起步较晚。在上个世纪80年代，美国以大学为基地的非政府组织研究中心就有30多个，而中国至1998年才成立国内首家专事非政府组织研究所—清华大学NGO研究所［3］。研究的范围主要局限在国际经验介绍和理论分析，缺乏参与反腐的实证研究［4］。原因主要是中国社会组织建设处于起步阶段，参与反腐更是困难重重。新中国成立后，私营企业收归国有，部分社会组织被取消，如农会;一些属于具有社会组织功能的组织，如:工会、妇联、共青团、红十字会、残联、各民主党派、作协、科协等收归党政机关系统，组成人民团体以及各事业单位，私人领域极其萎缩。原子化个人是没有监督公共权力的能力。改革开放后，随着高度集中的计划经济体制的逐渐退出，原有政治体制也有了松动。党政逐渐向社会放权，私人领域开始回归，私人企业、行业协会，社团等迅速发展。据统计，在50年代，全国性的社团只有55个，而至2010年，正式登记的社会组织有45万，备案的社区组织25万，实际存在的可能有300万左右。这些民间组织几乎覆盖了社会的各个方面:科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务，初步形成体系［5］。随着实力的增强，监督的力量也在加大。特别是媒体网络的发展，为群众(社团)对公权的监督提供了重要平台，并有了实质的成效。如×××事件、厦门PX项目事件、×××案、天价烟事件、广东番禺垃圾焚烧事件等。社团参与廉政建设也开始试水。2004年，甘肃省将14个市、州政府及其省属职能部门的绩效评价委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心负责组织与实施，开创了我国政府绩效“外部评价”的先河。2010年12月25日，乐清钱云会死亡事件催生公民独立调查团参与事件调查，堪称社会组织参与反腐调查的“破冰之旅”。2011年4月，李庄案第二季，组织律师团积极参与刑辩，最后以重庆检方撤诉告终。社会组织参与反腐从无到有，都得益于政府的容忍和正面回应，这对若大的中国也许仅仅是天空中飘过的几块浮云，但在中国反腐历史天空中则可能是耀眼的红星。

3 积极推进中国社会组织参与反腐败

目前，一方面由于政府主导推进型的发展模式，导致中国政府公共权力过多过大过强，使得腐败几率更大。另一方面以政党为核心的反腐体系几乎垄断了所有反腐资源［6］，影响反腐效率。因而积极培育社会组织，推进社会组织参与廉政建设，已是克服中国反腐困境的不二选择。

积极培育发展健康的社会组织，为有效反腐奠定社会基础。社会组织的发展过程是一个与政府权力互动过程。没有社会组织的健康发展，政府权力的扩张和滥用就有了可能;在“强政府、弱社会”中国宏观历史背景下，没有政府权力的主动收缩，社会组织也难有发展的制度空间。改革开放以来，虽然中国社会组织已获得很大发展，但与发达国家相比、与中国社会发展的要求还有很大差距，一个近3亿人口的美国就有100万的慈善组织，而近14亿人口的中国才有100多家［7］。当前，中国社会组织发展遭遇的制度瓶颈:一是体制内的人民团体(全国约700万家)及事业单位(全国约130万家)［8］，承担了大部分社会组织的功能，占据了社会组织活动的空间。二是双重管理体制制约体制外社会组织的发展。即实行社会组织由登记管理机关和业务主管单位分别负责监督管理的双重管理体制。三是法律不健全影响社会组织健康发展。为此，促进社会组织发展可以从以下几个方面入手:一是进一步完善法律，特别是尽快制定社会组织基本法，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面做出明确规定。为保护发展合法组织，打击非法组织提供法律支持。二是依靠政策的推动、体制的改革为社会组织的发展让渡制度空间，即政府权力在社会领域应主动释放空间。目前，在深圳、广东、北京、安徽等地先后在不同领域探索直接登记制。可以此为契机在全国推进社会组织的直接登记制度。其次同步推进政改。当前正在推进事业单位改革，先进行分类，行政性的归政府，市场性的归企业，公益性的逐渐归非营利性社会组织。今后也可依此逐步推进人民团体改革。在政策上，通过资金支持、能力建设支持、税收支持、财政支持等，加快社会组织成长。政府通过购买服务、委托服务等逐渐转移剥离党政系统中承担的社会组织职能。三是加强社会组织自身建设。没有实力的社会组织，就没有能力代表组织内部成员的利益，也就难以对政府公权实施有效监督。中国占70%人口的农民成为最弱势群体，即是证明。

把社会组织纳入到反腐体系中，为社会组织发挥反腐重要作用搭建平台。以党政为中心的中国反腐体系，一方面取得反腐的重大成果，一方面又面临反腐严峻形势。产生如此悖论的原因在于，这种反腐体系实质上是封闭的权力内部制约，外部权利制约难以有实效性的通道。当内部权力制衡有力时，则反腐效果显著。而当内部权力制衡不足时，则反腐不力。因而才会出现个别地方反腐成为窝里斗的意外，或者花拳绣腿的作秀，或重重举起轻轻放下的权宜之计。应提高对社会组织参与反腐战略意义的认识，开放反腐体系，把体制外的社会组织纳入到反腐主体中来，使体制外监督或称异体监督(权利监督)成为重要力量。2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书首次肯定了网络反腐的重要作用。网民被称为“中国最大的虚拟而有现实力量的‘压力集团’”(杜治洲2011)。公民调查团参与案件调查、律师团参与刑辩等也提供了样板。参与反腐监督、调查、辩护甚至评议的社会组织，不应只是临时机构，而应逐渐在全国广泛建立起来。同时，要建立党政反腐机构与这些组织协同合作的正常机制，畅通其作用发挥的正规渠道，使社会组织参与反腐机制化、常态化、制度化。

［1］ 王明高.反腐创新的历史追问:千年反腐为何失败?［J］.人民论坛，2010(11).

［2］ 俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境［J］.中国社会科学，2006(1):109－122.

［3］ 崔开云.近年来我国非政府组织研究评述［J］.东南学术，2003(3):149－155.

［4］ 樊红敏.非政府组织参与廉政治理:突破、困境以及实现路径［J］.郑州大学学报，2010(3):37－39.

［5］ 俞可平.走向官民共治的社会治理［N］.南方都市报评论周刊，2011－05－08(3).

［6］ 林尚立.以政党为中心:中国反腐败体系的建构及基本框架［J］.中央党校学报，2009(4):21－27.

［7］ 熊培云.重新发现社会［M］.北京:新星出版社，2010:108.

［8］ 王名.NGO和中国发展(演讲稿)［EB/OL］［2010－10－19］.http://www.aisixiang.com/data/2017.html.

［9］ 秦晖.传统十论［M］.上海:复旦大学出版社，2010:62－125.

［10］ 张绪山.“权力腐败论”与现代民主政治［J］.炎黄春秋，2011(3):42－45.

［11］ 施雪华.推进公民社会成长实现反腐战略大转移［EB/OL］.［2009－11－25］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=168305.

［12］ 孙立平.关系、社会关系和社会结构［J］.社会学研究，1996(5):20－30.

［13］ 周红云.中国社会组织管理体制改革:基于治理与善治的视角［J］.马克思主义与现实，2010(5):113－121.

［14］ 国务院新闻办公室.中国的反腐败和廉政建设［M］.北京:国务院新闻办公室，2010－12－29.

［15］ 王全宝.中国:权利反腐成亮点［N］.中国新闻周刊，2011－01－15(4).

Anti-corruption and Social Organization Construction in China

CHEN Lian-feng
(Department of Theory Studies，Communist Party School of Quanzhou，Quanzhou 362000，China)

The article discusses the important role of social organization in anti-corruption from the perspective of relation between the government and society and reviews the development process of Chinese social organizations in anti-corruption.On this basis，we should actively foster and develop healthy social organization to lay the social foundation for effective anti-corruption;bring social organizations into the anti-corruption system to establish a platform for anti-organizations to play its important role.

social organization;corruption;supervision

D630.9

A

1009－3907(2012)01－0069－03

2011－06－18

陈莲凤(1965－)，女，福建泉州人，副教授，主要从事公共管理教学与研究。

责任编辑:沈宏梅