对职工民主管理的法律思考

柯凯鈇

（福建工程学院，福建福州，350108）

一、职工民主管理的概念和特征

职工民主管理国外称员工参与管理，是指职工对与自身利益相关的管理信息有知情权并参与企事业管理，维护职工和用人单位合法权益的法律制度。参与是基于知情和权利的基础。

（一）职工民主管理的内涵

首先，职工拥有知情权即管理者向职工报告相关信息的义务（包括问题的说明与答复）和职工了解企业信息的权利。

其次，职工民主管理是职工参与管理，而不是指职工替代管理者进行管理。职工民主管理权的实现需要管理者配合并与管理者平等协商，不具有行政管理权。

再次，职工民主管理的目的是维护职工体面劳动和用人单位的合法权益，特别是维护职工的利益如有关职工的福利、劳动保护、工资、人格尊严等。

（二）职工民主管理的特征

现代职工民主管理是建立在人力资本所有权基础上的管理，它与建立在生产资料所有权基础上的行政管理是不同的。其特征主要有：

第一，职工民主管理是一种民主参与性的管理活动，必须是基于劳资双方的平等协商，而不是行政集权式管理。

第二，职工民主管理是以维护劳动者体面劳动和用人单位合法权益和谐统一为目标的管理活动。

由式(1)和式(2)计算得出不同地震烈度、不同场地类别下的地震影响系数,再根据地震影响系数α与加速度反应谱Sa之间的关系α=Sa/g,即可得出加速度反应谱.

第三，职工民主管理是一种制约权。职工民主管理权力的运行，一方面要维护正常的行政管理的权威，另一方面又要对抗行政管理侵犯职工合法权益的行为。所以，它在立法上必须表现为具有对行政性权力进行审议、审查、监督和否决的权力。

二、职工民主管理的形式和作用

（一）职工民主管理的形式

目前，我国职工民主管理的形式主要有五种，即职工代表大会和职工大会、厂务公开、平等协商和集体合同、职工董事和职工监事、和谐劳动关系联席会议。在这五种形式中，厂务公开是前提和基础，职工如果不知情，参与管理就是一句空话。厂务公开也是现代企业制度的题中之义，它与现代企业制度所要求的公开、公正、透明的原则是完全一致的。

职工代表大会和职工大会一般是指职工人数在一百人以上的企事业单位应当召开职工代表大会；职工人数不足一百人的通常召开职工大会。职工代表大会或者职工大会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是协调劳动关系的重要制度，是职工行使民主管理权力的机构，也是职工民主管理的基本形式。

厂务公开是指企业、事业单位和民办非企业单位依照相关的法律法规，通过一定的形式和程序，向职工公开本单位的厂务，包括企业生产经营管理、职工切身利益、干部廉洁自律等重大事项，接受职工监督的民主管理形式。实行厂务公开，就是要尊重和保障职工的民主权利，切实加强职工民主管理和民主监督。

职工董事和监事是指由职工代表大会或职工民主管理大会民主选举产生，依照法律程序进入董事会、监事会，代表职工行使决策和监督权利的职工代表。职工董事、职工监事制度的建立是建立现代企业制度的客观要求，是职工代表大会基本形式的具体化，是公司制企业实行民主决策、民主管理和民主监督的必要途径。

平等协商和集体合同是指是用人单位（包括企业、雇主或雇主团体，或以进行平等协商为目的的小企业联合组织）和相应的工会组织（未建立工会的企业由职工民主推举代表），在法律地位完全平等的基础上，就劳动标准、劳动条件以及其他与劳动关系的相关问题，依据国家法律法规与企业主进行沟通、协商的行为。建立平等协商机制，通过签订劳动合同和集体合同可以把国家劳动法规确定的各个单项的劳动标准、劳动条件和劳动者的其它合法权益，结合企业的实际情况细化，并加以规范，从整体上实现对职工劳动权益的维护，形成维护职工合法权益的有效机制。

和谐劳动关系联席会议是一个企业自愿组成的改善劳资关系、预防劳资纠纷的议事机制。它可以使职工和管理者定期会面，为劳资双方建立一个相互沟通交流的平台。

（二）职工民主管理的主要作用

首先，在管理者和职工之间架起对话沟通、协商共议、双向支持的平台，建立公开的利益协商机制，维护劳动者体面劳动实现劳资双赢建设和谐劳动关系。

其次，通过民主管理激发劳动者的积极性、主动性、创造性，在此基础上生产力诸要素才能形成有机整体和现实的生产力，企业才能具有市场竞争优势。

再次，是约束企业道德风险的有效手段。让职工参与，实行厂务公开、民主决策、民主管理、民主监督，就能够有效地预防经营管理者的失职渎职甚至贪污腐败行为的发生。

三、我国职工民主管理的法理分析和立法发展

我国职工民主管理经历了计划经济时代在公有制企业实行的传统职工民主管理和市场经济确立后的多种所有制企业及用人单位的现代职工民主管理两个阶段。

企业管理的权力从法理上说权力是来源于权利，源于权利主体对其权利的延伸或让渡。那么，职工民主管理的权力来源于哪里呢？我国传统职工民主管理的理论渊源有两个：一是政治权利即在我国工人阶级是国家的领导阶级。工人阶级的政治地位不仅体现在中国共产党的执政地位，同时也表现为广大职工在整个社会政治、经济、文化各个方面当家作主的主人翁地位；二是经济权利即基于生产资料公有制，职工和生产资料直接结合使职工身份具有两重性，他们既是生产资料的所有者又是生产过程的劳动者，是生产的主人，职工民主管理是建立在生产资料所有权上的管理。所以，传统的职工民主管理主要在公有制用人单位实行。

在党的领导下，建国初期的企业民主管理工作有了很大的发展。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定在国家经营的企业中“实行工人参加生产管理的制度”，使企业民主管理在国家的立法中得到了确认。1950年2月28日，中央人民政府政务院财政经济委员会向全国发出《关于国营公营工厂建立管理委员会的指示》，指出“必须把原来官僚资本统治时代遗留下来的各种不合理制度，进行有计划、有步骤的一系列的改革。这种改革的中心环节，就是建立工厂管理委员会，实行工厂管理民主化，使工人亲身感受到自己是企业的主人，而改变劳动态度，发挥其生产积极性与创造性”。1961年9月，颁布了由中共中央主持制定的《国营工业企业工作条例（草案）》即《工业七十条》。其中有一章是“工会和职工代表大会”。它是我国国营工业企业管理的第一个总章程。

改革开放之后的1983年4月1日国务院颁发了《国营工业企业暂行条例》规定，企业生产经营实行党委领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则。1986年7月4日，国务院颁布《关于加强工业企业管理若干问题的决定》中规定，要健全职工民主管理制度。1988年4月13日颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》以国家法律的形式规定了全民所有制工业企业职工代表大会的作用和权利。1991年9月9日国务院发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业依照法律规定实行民主管理。从建国初期到上个世纪90年代初的立法发展史来看，职工民主管理主要局限在公有制企业。由于公有制企业在计划经济时代职工与企业管理者的工资、福利、保障标准等均由国家制定并给予保证。因而基本不存在利益博弈意义上的劳动关系，所以在建立生产资料公有制基础上的传统职工民主管理是股东式的，民主管理政治色彩很浓，而且在立法上按所有制性质定论把非公有制企业职工民主管理排除在外已经不适应社会主义市场经济的要求，也违背了在法律面前人人平等的法治原则。

然而，从上个世纪90年代党的十四届三中全会以后，社会主义市场经济的建立特别是劳动人事制度改革和劳动力市场的形成，我国出现了多种所有制企业，多样化的劳动关系尤其是雇佣劳动和多种形式的分配制度。随着非公有制企业——中外合作合资独资的企业（包括港澳台）和私营企业——迅猛发展和新生代农民工的就业，特别是新生代农民工对于种种社会不公更为敏感，而且更为重要的是他们抛弃了上一代农民工常常怀有的宿命论，有着强烈的利益表达诉求和对未来更美好生活的追求，从而进一步加剧了劳资关系的矛盾。劳资关系矛盾集中表现为劳动关系争议，核心是劳资利益关系博弈，其理论逻辑起点是经济人假设，即在市场经济条件下每个人都在追求自身利益最大化，劳资关系双方是资本追求利润最大化，劳动者追求劳动收益最大化导致劳资双方存在零和博弈。所以，劳动关系争议随着市场经济的建立和雇佣劳动的出现而大量产生。目前，在中国已经开始形成一个市场化条件下的新生代产业工人阶级，使利益博弈的劳动关系问题日益突出和群体化。所以建立现代职工民主管理和谐劳动关系就显得十分迫切。

那么，在非公有制企业进行职工民主管理，建设和谐劳动关系，向传统职工民主管理的理论与实践提出了挑战，必须重新认识职工民主管理的理论渊源和实践价值。

首先，生产资料归谁所有作为生产关系的基础决定生产关系的性质，即生产资料私有制决定物支配人和资本与劳动对立的传统理论受到冲击，人力资本即劳动者在生产关系中的地位日益增强，资本和劳动的关系即劳资关系在新的条件下可以达到平等和谐。即在社会主义市场经济条件下资本和劳动经济利益的对立被淡化，企业的生存和经济发展是资本和劳动的共同利益，劳动者是自己所在企业的重大利益的相关者。

其次，把劳动仅仅看成一般生产要素的传统理论受到冲击，劳动力的所有者即劳动者作为人力资本在当代知识经济条件下已经超越了物质资本的作用，对企业的发展具有决定性意义，这引起了企业管理的深刻变化，必须给予劳动者充分的劳动权利和参与管理的民主权利。所以从本质上说职工民主管理的权力是源于劳动者的人力资本所有权，以及物质资本所有权的让渡。

再次，在实践价值上应该从当家作主的政治意义转向和谐劳动关系的社会意义与增强企业竞争力的经济意义，充分发挥劳动者这个生产力诸要素中最活跃，具有决定意义要素的作用。建立在人力资本所有权基础上的现代职工民主管理，劳动者的权利应该从政治权利回归经济权利和社会权利，职工民主管理应该从政治民主回归工业民主和社会民主。这也是劳动法既不是公法也不是私法而归属社会法的根本原因。

另外，在社会主义市场经济条件下不同所有制企业及其员工都是平等的市场主体，都应当具有平等的法律地位和平等的法定权利。特别是非公有制企业的员工同样是劳动者，根据在法律面前人人平等的法治原则应该同样享有职工民主管理的权利。因此，在职工民主管理立法中，应改革按生产资料所有制性质立法只保障公有制企业职工民主管理权利的做法，应该对各种所有制企业职工民主管理的权利进行统一规范，使平等的市场主体享有平等的法律地位和平等的法定权利。

新的形势下我国在职工民主管理立法上不再强调企业的所有制性质，在建立现代企业制度的改革过程中，建立在人力资本所有权基础上的现代职工民主管理，体现了传统职工民主管理向现代职工民主管理转型的本质，即劳动者的权利从注重政治权利向注重经济权利和社会权利转变。当前这个转变在相应的立法中得到了实现。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知，对厂务公开民主管理工作做出了全面部署。为有效保障职工民主权利，我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《公司法》等法律法规都对职工民主管理作出了明确规定，不再按企业的所有制性质立法。如1995年1月1日实施的《劳动法》第二条和第八条分别规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法；劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。这些法律规定有力地推动了非公有制企业的职工民主管理的深入开展。我国《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》中也专门对职工的民主管理进行了规定，根据这些规定，“三资企业”的职工有权依法建立工会，通过工会进行民主管理，企业要为本企业的工会提供必要的活动条件。2004年全国总工会下发了《关于进一步加强非公有制企业职工民主管理工作的通知》提出了积极探索非公有制企业以职工代表大会为基本形式的职工民主管理的有效途径的要求，明确了非公有制企业职工代表大会的职权，推动了职工代表大会在非公有制企业的建制工作，当年有12.8万个非公有制企业实行职工代表大会，比上年增加了一倍，呈现出快速发展的良好势头。

进入21世纪以来根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国劳动合同法》以及其他有关法律、行政法规，结合本地实际，河北省（2003年）、新疆维吾尔自治区（2005年）、山东省（2005年）、江西省（2006年）、湖南省（2007年）、四川省（2008年）、西藏自治区（2009年）和上海市（2010年）等多个省市自治区的人大常委会率先制定了职工代表大会条例，不分企业的所有制性质或者专门增加了对非公有制企业职工代表大会的职权与工作方式的规定，这就使得非公有制企业职工民主参与管理有了法律依据，极大地促进了企业职工代表大会制度的建设。虽然非公有制用人单位的职工民主管理就目前而言是地方性法规，但是可以预言就像劳动合同法一样先有2001年上海、北京、山东等地地方性《劳动合同条例》的实践探索，然后就有了2007年6月全国性的《中华人民共和国劳动合同法》，相信不久的将来就会有《中华人民共和国职工民主管理法》的出台。

［1］ 晓晨.我国职工民主管理的发展［J］.工会博览，2003（20）.

［2］ 周建军.浅谈职工民主管理工作［J］.现代经济信息，2009（12）.

［3］ 杨燕绥.新劳动法概论［M］.北京：清华大学出版社，2008.

［4］ 刘金云.和谐劳动关系原理与实务［M］.北京：法律出版社，2010.