我国房产税改革探讨——基于美国经验的视角

陈 斌

（福建商业高等专科学校 会计系，福建 福州350012）

我国房产税改革探讨
——基于美国经验的视角

陈 斌

（福建商业高等专科学校 会计系，福建 福州350012）

1998年房改以来，我国房地产业获得了较快的发展，而与此同时，房价上涨过快，房价收入比越来越高，如何使房价回归理性成为近年来学界探讨的热点之一。通过改革不合理的房产税制促进房价的理性回归也成为我国房地产宏观调控的热门话题之一，本文在总结我国房产税制弊端的基础上，通过总结美国房地产税制的一些成功经验，提出我国房产税改革的对策建议。

房产税；美国经验；房产保有环节税

一、我国现行房产税制的弊端

（一）房产税立法层次低，缺乏规范性

规范性是现代税收的主要特征之一，而规范性主要是指税收的开征必须以法律的形式固定下来，按照事先确定的征收标准进行征税。因此，严格意义上讲，只有由有立法权限的国家机关颁布的法律，才能作为征税的依据。虽然，全国人大常委会以法律的形式通过了《城市房地产管理法》和《土地管理法》，但是这两部法律仅对我国房地产税进行了一些原则性的规定，并不具备可操作性。另外，由于各种地方性规章制度大量存在，造成了各地房地产立法存在巨大的差异，加大了征缴双方信息不对称性，往往使纳税人无所适从，造成房地产税费征收具有随意性并且带有较强的人为因素。再者，由于立法主体不规范、立法标准不统一，使得各种规章制度之间存在互相矛盾与冲突的现象，一旦发生纠纷，审判机关往往无法准确把握适用的法律，从而极大影响了司法的权威与公正性。

（二）房产税税基少、收入规模小，财政职能无法正常发挥

根据国务院1986年制定的《中华人民共和国房产税暂行条例》第一条规定，房产税“在城市、县城、建制镇和工矿区征收。”第五条规定以下几类房产免征房产税，分别是：国家机关、人民团体、军队自用的房产，由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产，宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产，个人所有非营业用的房产，经财政部批准免税的其他房产。随着我国城市化的快速发展以及城市租房市场的兴起，使得原先关于房产税征税范围的规定脱离了经济发展的实际状况，与发达国家相比，我国房产税税基显得过于狭窄。与房产税税基过于狭窄相对应的是，我国房产税的收入规模偏小。根据财政部2012年2月发布的《2011年税收收入增长的结构性分析》所披露的数据，2011年我国共有税收收入8.97万亿，而房产税收入虽然同比增长23.3%，却也只有1102亿元，仅占税收总收入的1.2%。规模过小的房产税收入显然无法为地方政府提供稳定与足够的财政收入来源，影响了地方政府财政职能的正常发挥，为了维持各种公共产品支出，地方政府只能大力经营“土地财政”。［1］

（三）计税依据不一致、税率未统一，房地产税费过于混乱

按照我国现行的房地产税管理规定，房产税计税依据有两种，一种是以房产的余值作为计税依据，另一种则是以房产的租金作为计税依据。两种计税依据并存，在实践中容易产生各种混乱的现象。首先，在相关配套制度未健全的情况下，对于房屋出租行为的认定存在困难，租金的数额也无法准确得知，这容易造成税收负担的不公平。其次，以租金作为计税依据，存在重复征税的嫌疑。以租金作为计税依据，同时又征收营业税，存在重复征税的现象。最后，以房租作为计税依据，事实包含了土地级差收益的一部分，相当于对土地收益也征了税。

与计税依据不一致相对应的是，我国房产税税率也不统一。以房产的余值作为计税依据的税率为1.2%，而以房租收入作为计税依据的税率为12%。随着市场经济的深入发展，当初设计的房产税税率逐渐脱离经济发展的现实，造成了各种混乱。房屋的账面价值由于反映其历史成本，所以变化很小，而房租则由房产价值决定并受供求关系的调节，经常发生较大的变动，两种计税方法算出来的应缴税款往往具有较大的差异，这与制度设立之初的设想相差较大。［2］

二、美国房产税制主要内容

（一）美国房产税收入规模与结构

美国的房产税收入一直是地方政府财政收入的主要来源，占各个地方政府财政收入的比重普遍比较大。据统计，美国房产税收入一般占地方政府财政收入的三成，占地方政府税收收入的五成到八成。并且美国的房产税会随着经济的增长呈现出快速增长的趋势，据美国国家统计局统计，进入新世纪以来，随着美国房价的增长，房产税也相应地有62%的增幅，远远超过个人收入以及房价的增长速度。美国的房产税体系由三个部分组成，即房地产保有税、房地产取得税以及房地产所得税。从美国房产税税收收入的结构来看，美国房地产保有环节征收的税额占房地产税收收入的比重最大，而针对流转环节所征收的税额则相对较小。

（二）美国房产税的税基与估值方法

美国房产税以房地产的核定价值（也叫做公平市价）作为计税依据，房地产的核定价值包括两个部分，一个是房产本身的价值，第二部分是土地的价值。其中房产本身的价值是由建筑物的价值、装修价值以及市场增值构成。各地方政府在合理核定房地产价值的基础上，将核定价值的一部分作为应纳税价值额，该价值比例一般在20%—100%之间，将应纳税价值额乘以税率便得出需要缴纳的实际房产税额。科学合理的房地产估价体系是顺利实施房地产税的必要条件。美国有一套合理的房地产估值方法，美国针对不同类型的房地产执行不同的估值方法。对于住宅类的房地产，一般采取市场比较法来确定房地产的价值，即将相类似的房地产的市场价值作为被评估房地产价值的参考，由于美国有健全的房地产市场，因此此办法简单明了又不失合理性。对于诸如医院、电影院、飞机场等大型公共建筑的估值，则采取的是成本核算法，即全面考虑建筑物的建造成本以及建筑物的折旧情况，并根据实际情况采取适当的折旧方法。而对于用于商业、出租等用途的房地产价值，则采取的是收入分析法，即依据该房产产生的租金流来测算该房产的市场价值。［3］

（三）美国房产税税率的确定

美国房产税税率并不是固定不变的，相反，其处于不断变化之中。美国房产税税率的高低取决于地方政府财政收入与下年度预算支出状况。具体来说，地方政府将下一年度预算总支出减去其他非房地产税收收入，得出下一年度需要征收的房地产税收收入额，再将算出来的税收额除以当地房地产的市场价值，由此得出房地产的税率。由于地方政府的财政支出预算每年都不同，因此美国房产税税率也处于经常的变动之中。总体上说，美国的房产税税率大约在0.8%—3%之间，当然，美国地方政府也不能随意确定房产税税率，房产税税率的确定收到税收法规的制约，并且只有得到州政府的批准才能付诸实施。

（四）美国房产税的归属与用途

美国的房产税属于地方性税种，特别是20世纪90年代以来，州政府在房地产税收中所占比重大幅下降，将大部分房地产税收收入划归市、县政府，房产税收入一般占据地方政府财政收入的80%左右，是地方政府的支柱性收入来源。因此，美国房地产税收收入成为地方政府各项支出的主要经费来源，是地方政府维持正常运转的重要保障。地方政府一般将房地产税用于民生工程，做到取之于民、用之于民。地方政府一般会将房地产税大量用于当地道路、学校、图书馆等公共基础设施建设以及公益性项目。并且，地方政府对于房地产税的收入与支出实行透明化管理，地方政府会在寄给个人的房地产税账单中列明税收的总额以及支出的明细，便于纳税人的监督。

三、我国房产税改革的对策建议

（一）整合现有各种房地产税费，实行“宽税基，少税种”

从上述对美国房地产税收制度的分析，我们可以看出，美国房地产税收制度的基本特征之一就是“宽税基，少税种”，即税收种类少，税源宽广，比如在保有环节，美国仅仅只有财产税一种。反观我国，则包括房地产契税、耕地占用税、城镇土地使用税等各种税费，容易造成重复课税、税收纠纷等问题。因此，我国有必要对现有的各种房地产税费进行整合，简化税制，取消容易造成重复征税的各种税费。大幅度减少房地产流通环节的税收，将征税重点放在房地产保有环节，取消营业税、城市建设维护费、土地增值税、教育附加费、行政审批费等税费，发展以保有环节为课税重点的房地产税制，引导居民建立健康的投资置业观念。

在简化税种的同时，还要实行“宽税基”。美国有宽广的税源，除了公共建筑、宗教、慈善机构等少数房地产免于征税以外，其他房地产均需缴纳房产税，从而使美国地方政府有稳定的收入来源，顺利实现其职能。而我国房产税的税基相比之下窄了许多，不仅农村房产全部免于征税，城市中自用房产、非经营房产、国家机关房产等大量房产都免于征税。因此，我国应逐步扩大房产税的征税范围，逐步将税基从从城市的高档住宅向普通住宅扩展，从一线城市扩展至二三线城市。

（二）合理调整计税依据，完善房地产价值评估方法

我国目前的计税依据一是根据房产的账面价值，另一个是根据房屋出租的租金。事实上，随着经济的发展，房产的价值会因为各种条件发生变化而产生巨大的变化，比如随着城市化的发展，原本处于郊区的房产现在变成了城区，由于道路、公共设施等城市基础设施的改善，同一房产会发生大幅度的增值，因此片面按照房产的账面价值作为计税依据是不合理的。我国房产税应当以该房产的市场价值作为计税依据，应当重点评估该房产的面积、地理位置、交通状况、楼层、建筑年限、产权年限、楼房朝向等要素。可以借鉴美国等发达国家的房产评估办法，即对于住宅等普通房地产可以采取市场比较法，对于大型建筑物采取成本核算法，对于商业等房地产采取收入分析法。并且根据经济运行的实际情况每隔一段时间（一般为3年到5年）进行重新评估，以保证估计的准确性。

（三）维持相对稳定的税率，建立房产税收储备库

在学习美国房地产税收成功经验的同时，也要对美国房地产税收制度进行反思，吸取其失败的教训。如前文所述，美国地方政府每一年会根据财政预算收支的情况来倒算出当年的房地产税的税率，这使得房地产税率具有“逆周期性”。在经济繁荣的时期，政府支出相对较少而财政收入相对较多，因此在经济的繁荣时期地方政府会制定比较低的房产税率，从而刺激房地产市场的非理性繁荣，容易造成房地产泡沫；而在经济的衰退期，政府则面临较大的财政支出以及缩小的财政收入，因此地方政府会制定较高的房产税率，这会增加民众的负担，从而缩减支出，从而加剧经济衰退。我国应当充分吸取这方面的教训，要维持房产税税率的相对稳定，发挥其调节经济的功能。在维持房产税率相对稳定的同时，可以建立房产税收储备库。在经济的繁荣时期，随着房价的上涨，房产税税收较多，可以将一部分房产税收入存在房产税收储备库，在经济的衰退时期，将房产税收储备库的收入用于弥补减少的财政收入以及刺激经济之用。

（四）重视保有环节征税，促进房价回归理性

1998年房改以来，我国房地产市场取得了较快的发展，但是同时房价也持续非理性上涨，房价收入比不断增加，造成了巨大的社会不公，严重影响社会主义和谐社会的构建。其中，房地产投机成本低与地方政府土地财政行为是房价不断上涨的重要因素，因此，近年来许多专家学者主张开征房产税来促进房价回归理性。2011年1月，上海与重庆先后开展房产税试点改革，在促进房价回归理性方面取得了一定的成效。重视房地产保有环节的征税，一方面能够提高房地产投机的成本；另一方面有利于为地方政府提供稳定的收入来源，减弱其经营土地财政的冲动，有利于促进房价回归理性。在今后的一段时间内，可以逐步推广房产税改革试点，在实践中不断改进房产税征收办法。［4］

（五）明确房产税归地方政府所有，做到取之于民、用之于民

1994年分税制以来，我国财权不断上收，而事权却不断下放，地方政府财政收入与所承担的职能不相匹配，造成了巨额的地方债务以及地方政府土地财政行为。在耕地锐减、征地冲突以及房价高涨的背景下，寻求破解地方政府经营土地财政行为的办法迫在眉睫。开征房产税并明确将房产税归地方政府所有，能够为地方政府提供稳定的税收收入，使其财权与事权相匹配。当然，同时要借鉴美国的经验，确保房产税取之于民、用之于民。具体来说，要确实转变地方政府职能，改变其城市经营者的角色使其成为城市管理者，将地方政府功能定位在提供城市公共品以及公共服务方面。另外，要加强房产税的使用去向监督，税务部门要列清房产税的使用去向清单，自觉接受纳税者的监督。

［1］刘斌.中美房产税比较分析研究［J］.财会研究，2011，（18）.

［2］贾康.房产税改革：美国模式和中国选择［J］.人民论坛，2011，（1）.

［3］周毅.美国房产税制度概述［J］.学术争鸣，2011，（3）.

［4］张婉苏.房产税税制改革再思考［J］.苏州大学学报，2011，（5）.

陈斌（1957－），女，福建商业高等专科学校会计系副教授，主要从事会计与税收研究。