县区公安机关内设处室绩效示标探析——以警务督察队为例

李吉平

(中国人民公安大学，北京100038)

随着我国政治和经济体制改革的不断深化，公安机关的内外部环境也正发生剧烈的变化，加之社会矛盾不断加剧，不确定的因素日益增多，犯罪问题进一步凸显，社会公众对公共安全的需求也越来越强烈。因此，我国公安机关体制和队伍的改革也正在不断加强。特别是近几年来，如何推进公安队伍管理的科学化、合理化，为公众提供优质高效的公安产品，成了公安工作者和研究者共同关注的问题。绩效评估作为公安机关行政管理的一部分，无论从组织、管理还是效率方面来说，都是最具有活力也颇能体现管理水平的一项内容。县区公安机关的内设处室作为公安机关的重要部门，其绩效优劣对公安机关提供公安产品具有重要作用，而合理有效的绩效评估工作的开展，离不开一套科学的绩效示标体系。科学的绩效示标体系所蕴涵的一套有效的约束体系，能提高县区公安机关内设处室的工作效率。本文以县区公安机关内设处室中的一个职能部门——警务督察队为例，说明设立绩效示标体系的作用，并确认和搜寻警务督察队的各项绩效示标以形成其绩效示标体系。

一、相关概念

(一)绩效及绩效示标

“绩效”一词源于英文的 performance，指的是“某人或某事发生作用的方式”、“做完的事”、工作成果或成就。传统的“绩效”主要包含了三层意思:经济、效率与效果，即所谓的“三E”(Economy、Efficiency和Effectiveness)。经济是指以最低的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量，而不关注其产出与服务品质。效率是指投入与产出之比例。效率指标通常包括服务的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。效果是指公共服务实现目标的程度。效果通常只关心目标或结果。

所谓示标(Indicator)，即指示物或指示器，它显示了某一事物在某一方面的信息。绩效示标显示的是人类在生产、管理活动中功效方面的信息，而且这种显示比较规范。因此，所谓绩效示标，就是生产、管理活动中某一特定方面功效的规范化的量的指示器［1］。只要绩效示标设定得科学合理，便能够对相应的行为进行判断与评估。

(二)警务督察及警务督察制度

督察，从字面上理解，就是警察的监督者，即对警察的监督检查。所谓警务督察，就是指公安机关警务督察机构在其法定职责范围内，依法运用一定的手段和采取必要的措施，对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督和检查活动。警务督察制度则是使这种监督检查制度化、正规化的日常制度。综上所述，警务督察制度是公安机关所特有的一种监督制度，要保证公安机关及其人民警察在依法行使权力时严格执法、公正文明，加强监督必不可少。

二、警务督察的基层执行机构及职责

(一)警务督察的执行机构

根据《公安机关督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》以及公安部《关于建立和规范地方各级公安机关警务督察机构的通知》(公通字〔1999〕57号)的规定，公安部和县级以上公安机关设立督察机构，配备专职的督察人员，实行“条块结合，以块为主”的管理体制。公安部设立督察委员会和警务督察局，领导全国公安机关的督察工作。省、自治区、直辖市公安厅、局，设警务督察处(对外称“警务督察队”)。市(地、州、盟)公安局(处)设警务督察室(对外称“警务督察队”)。县级公安机关设立警务督察队。以上各级公安机关内设的警务督察机构与本级公安机关其他内设机构的规格相同，人员编制占民警总数的1%，由各地公安机关内部调剂解决。

(二)基层警务督察机构的职责

本文研究的是基层公安机关警务督察队，也就是县区公安机关警务督察队的绩效示标体系建设，所以要首先把握县区公安机关警务督察队的职责、作用。

县区公安机关警务督察队的职责和任务主要有:

1.监督检查公安机关和人民警察贯彻执行法律、法规、政策和规章以及遵守党纪政纪的情况，对违反者予以处理;

2.受理群众和单位对公安机关和人民警察贯彻执行法律、法规、政策和规章以及遵守党纪政纪行为的检举、控告;

3.依法保护公安机关和人民警察的合法权益，受理人民警察不服党纪政纪处分的申诉。

4.对督察对象进行职业道德、遵纪守法、廉洁奉公和忠于职守宣传教育;

5.做好同级党委和上级督察机构交给的各项工作任务;

6.履行属于警务督察队的其他职责。

三、设立警务督察队绩效示标体系的作用

本文所说的警务督察队的绩效示标体系，就是指能够反映出警务督察队的工作产出或结果的指示器。警务督察队绩效示标对警务督察队民警的作用具体表现在以下几个方面。

(一)绩效示标体系的设立有利于激励警务督察队民警实施被期望的行为

绩效目标的存在本身对于警务督察队民警而言就是一种激励。人们都期望在工作中表现出色，设立可行而又具有挑战性的目标可以激发警务督察队民警的积极性和创造精神。通过绩效测定和反馈，能够诱导、调控和激发警务督察队民警实施符合绩效目标的行为，并给予适当的奖励，从而实现组织目标。由于组织成员都期望在工作中表现出色，即使不直接和奖励挂钩，绩效状况的测定和及时反馈也有利于改进绩效水平。

(二)有利于约束警务督察队民警减少被禁止的行为

设立正面的绩效示标能够鼓励警务督察队民警实施被期望的行为，同理，设立负面绩效示标，有利于民警减少、弱化实施那些被法律法规、行政规章明文禁止的行为。如“被投诉率”、被投诉后的“败诉率”等示标，就具有这一效果。如果说前一示标尚不能准确反映民警的工作质量，那么后一示标则基本上能够反映出民警的工作质量。

(三)绩效示标体系的设立是推动警务督察队管理的手段

绩效示标的精髓在于落实责任。责任与个人利益、组织利益直接相关，责任需要一定的推动机制。绩效示标本身只是一种工作状况的综合反映。但是，示标与原先设定的督察警务目标是直接联系的，通过这样一种目标与实际结果之间的比较，可以看出其间的差距，显示出警队产出的数量与质量，而且某个警组或某个民警个体的绩效示标结果可以经常拿来与其他部门或个体的绩效结果进行比较，通过这样一种横向比较，同样可以发现许多问题。有比较就有差距，有差距就有压力，公开更加剧了这种压力。“对于怀疑自己竞争能力的服务项目经营者来说，关于效率和实效的确凿可靠的信息可能是极大的威胁。……在政府职责之内，不论什么时候把干得最好和最差的挑出来都是有威胁的”［2］。为了缩小这种差距，绩效表现差的部门或个体会自觉改善工作状况，从而推动警务督察队的管理。

四、警务督察队绩效示标体系的搜寻与确认

(一)绩效示标体系的分类

按照不同分类方法可以对警务督察队绩效示标进行多种类型划分。例如按照警务督察人员产出的数量与质量的不同，可以划分为数量示标和质量示标;按照所测量对象的不同，可以划分为个体示标和团队示标;按照警务督察队或督察警员产出的结果的价值不同，可以划分为正面示标和负面示标;按照评估者对于警务督察队或督察警员产出是主观印象还是客观事实评价的不同，可以划分为主观示标和客观示标;按照评估所处的阶段不同，可以划分为过程示标和结果示标;按照警务督察队或督察警员产出过程中所处的环境条件是否可控，可划分为可控示标和不可控示标;按照是否能体现督察警务人员核心产出或工作结果，可以划分为关键示标与非关键示标;按照是否能体现警员或者警务督察队产出的特性，可以划分为个性示标与共性示标;等等。

(二)警务督察队绩效示标体系的搜寻与确认

本文在设立绩效示标体系时，以警务督察队或警员的产出是否具有价值为依据，通过对警务督察队职责范围的研究，将考核目标划分为若干正面示标和负面示标，清晰地展现警务督察队绩效示标。

1.现场督察

(1)警令督察

这是警务督察人员对当前公安中心工作落实情况以及重大安全保卫工作情况的现场督察。

正面示标:

对所实施的现场督察内容的准确率;

实施现场督察方式的准确率;

实施现场督察程序的准确率;

在信访工作长效机制落实方面现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

在打黑除恶专项斗争方面现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

在命案侦破方面现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

在禁毒工作落实方面现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

在预防重大治安灾害事故方面现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

重大活动安全保卫工作情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

治安突发事件和群体性事件处置情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

处置公民报警、请求救助和控告申诉情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率。

负面示标:

警务督察人员督察错误率;

整改对象的再犯率。

(2)刑事案件办理现场督察

正面示标:

刑事立案情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

刑事侦查情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

适用强制措施情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

刑事办案协作情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

公安机关执行刑罚情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

涉案财物处置情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率。

负面示标:

整改对象的再犯率。

(3)治安案件办理现场督察

正面示标:

受案情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

调查情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

处罚决定情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

处罚决定执行情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

其他易出问题环节(调节环节、涉案财物处理环节、强制戒毒工作、强制性教育措施适用情况)现场督察结果的正确率及督察对象的整改率。

负面示标:

整改对象的再犯率。

(4)行政管理执法现场督察

正面示标:

110接处警工作现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

治安管理工作(换发二代身份证、户籍管理以及社区警务建设、娱乐场所管理等)现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

交通管理工作(机动车登记、办理机动车驾驶证、道路执勤执法、处理交通事故、预防道路交通事故等)现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

消防管理工作(消防监督管理、灭火救援、火灾事故调查与火灾统计等)现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

监所管理工作(警务公安及环境卫生情况、监管秩序、民警值班情况、防范牢头狱霸情况等)现场督察结果的正确率及督察对象的整改率。

负面示标:

整改对象的再犯率。

(5)内务现场督察

公安机关组织管理和警务保障情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

人民警察文明执勤、文明守法和遵守警容风纪情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

使用武器、警械和警用车辆、警用标志情况现场督察结果的正确率以及督察对象的整改率;

“五条禁令”执行情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率;

窗口单位服务情况现场督察结果的正确率及督察对象的整改率。

负面示标:

整改对象的再犯率。

2.警务评议

警务评议内容是否全面、客观(是/否);

警务评议方法是否正确(是/否);

警务评议程序是否符合规定(是/否);

警务评议组织实施是否科学、有效(是/否);

警务评议结果处理及应用是否正确、有效(是/否)。

3.核查检举控告

受理检举控告管辖是否正确(是/否);

核查检举控告受理范围是否正确(是/否)及正确率;

受理检举控告过程是否符合规定(是/否);

调查核实检举控告证据(包括物证、书证、询问笔录、被核查人陈述、勘验检查笔录、鉴定结论、视听资料等)的要求、内容准确率;

撰写核查报告正确率;

核查报告处理意见正确率及采纳率;

受理110投诉范围是否正确(是/否)及正确率;

处置110投诉(处警迅速、现场调查、果断处置、按时反馈等)正确率。

4.查处民警违法违纪行为

正面示标:

查处违法违纪行为的人数与次数及正确率;

查处民警违法违纪行为管辖分工正确率;

查处民警违法违纪行为是否坚持依法办事、是否按照法定程序进行调查(是/否);

查处民警违法违纪行为是否坚持客观、公正原则(是/否);

查处民警违法违纪行为线索来源和受理程序正确率;

对违法违纪民警运用当场处置权(当场纠正、当场扣留、带离现场)的正确率;

对违法违纪行为调查、收集证据措施的正确率;

对违法违纪行为处置(责令执行、撤销或变更警令、决定停止执行职务和禁闭、督察建议、移送处理)的正确率;

对妨碍违法违纪行为调查应对措施的正确率。

负面示标:

警务督察人员的被投诉次数及“败诉率”。

5.其他示标设置。

警务督察法律文书制作(步骤、要求、方法、适用)的合格率;

警务督察法律文书办理程序(收文、发文)的合格率;

警务督察人员任免是否合法(是/否);

警务督察人员回避合格率。

五、警务督察队绩效示标体系正常运行的保障条件

(一)测度主体多元化

测度的标准与方式不同，被测度者的预期就不同，被测度者的行为及行为方式也就不同。因此，测度主体的选择就成为测度科学与否的关键因素。一般而言，理性的测度主体都是站在符合自身利益的立场上来评价警队绩效的，即其绩效符合自身利益需求就会认可、支持和赞赏，反之，就会持相反的观点。因此，如果试图使绩效示标体系有效运行并获得理想的客观的结果，对警务督察队绩效的测度就应该是一个多维度、立体化的测度体系。单一测度主体的利益和价值偏好是非均衡的，因为它们容易从自身利益的视角来进行测度，从这种测度中体现出来的必定多是测度主体的看法和观点，而其他利益相关者的观点和意见就容易被忽视、被遗漏。退一步讲，即使单一的测度者不考虑自身的利益，在认知方面也并非能够确保全面科学。应该让不同的测度主体介入测度工作。这样，针对特定的警察行为及其行为模式所产生的结果，测度各方都有表达观点和意见的权利，最终这些观点和意见的碰撞、聚合直至达成共识，便是对警务督察队绩效的科学测度。事实上，测度主体多元化最终会达成不同利益主体的利益和价值的均衡。对警务督察队及警务人员绩效的测度主体主要包括普通民警、社会公众、上级领导、同级处室等。

(二)领导重视与支持

所谓获得领导重视与支持，即希望领导在政策上给予一定的支持与帮助，同时将警务督察队绩效的高低与各级领导者本人的绩效相关联。换言之，即使警务督察队绩效水平成为评价主管领导绩效水平的示标之一，使警务督察队绩效水平成为领导政治支持的动力点，以保证警务督察队绩效管理工作的各个环节有序进行。绩效评估结果对警务督察队的实际工作起着导向性作用。因此，一方面警务督察队绩效示标体系的构建须与公安派出所改革方向、工作重点相一致，另一方面建立动态奖惩机制要奖优与罚劣并举，从而真正调动警务督察队的积极性、责任感和紧迫感。通过绩效示标体系的构建，要使达到标准的警务督察队中的民警能够得到相应的经济利益、评优评先等奖励，要使未能达到标准的警务督察队中的民警受到惩罚，但惩罚并不是最终目的。对于未达标的警务督察队要进行诫勉警示、情感激励，帮助其分析问题、查找原因，制定相应的措施，认真整改，促进其绩效水平的提高，这一切均离不开领导的重视和支持。

［1］王庆锋.行政管理学概论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2007.228.

［2］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.上海:上海译文出版社，1996.155.