“四大工程”建设与统计法制工作的关系及思考

刘静、黄建东

（1扬州市统计局、2宝应县统计局，江苏 扬州 225009）

“四大工程”建设与统计法制工作的关系及思考

刘静1、黄建东2

（1扬州市统计局、2宝应县统计局，江苏 扬州 225009）

建设以“企业一套表”为核心的“四大工程”意义重大，而统计法制工作则要为“四大工程”保驾护航。当前，在推进“四大工程”建设的过程中，统计法制工作面临告知统计法律新事务、提高统计检查新手段等新要求。本文在分析当前其存在的立法、执法、普法等方面问题的基础上，提出了完善统计法律体系，创新普法宣传形式，强化统计行政执法和重视法制队伍建设等方面的思考，促使统计法制工作与时俱进。

“四大工程”；统计法制工作

国家统计局在《“十二五”时期统计发展和改革规划纲要》中明确提出，把建设以“企业一套表”为核心的“四大工程”作为推动“十二五”统计建设与发展的重要抓手。“四大工程”的实施，可以使统计工作更加规范，业务流程更加完善，调查制度更加科学，统计工作更加透明，它的提出和推进给统计法制工作带来了新的局面，给统计执法工作提出了新的要求，也给法制工作者带来新的思考。

一、深刻理解和全力护航“四大工程”建设

1.充分认识“四大工程”建设的重要性。目前全国统计系统正在奋力推进“四大工程”建设，这是统计理念的重大革新，是统计调查流程的系统再造，是统计数据生产方式的深刻变革，对于推进统计数据采集、传输、汇总、加工环节的科学化和规范化，提高基础数据质量具有十分重要的意义。当前影响政府统计公信力的突出问题是地方数据与国家数据、专业数据与综合数据以及专业数据之间的不够匹配。通过建设“四大工程”，可以确保统计制度方法的统一，实现各级统计机构、各专业共享原始数据，消除统计数据之间不匹配的现象。建设“四大工程”是提高统计能力的基础，是提高统计数据质量的关键，更是提高政府统计公信力的保障。

2.统计法制要为“四大工程”保驾护航。在今年的全国统计法制工作暨统计“五五”普法表彰会议上，国家统计局党组成员、党组纪检组组长罗兰要求进一步提高认识，突出重点，切实做好新形势下统计法制工作，为促进“三个提高”、实施“四大工程”提供有力法制保障。当前及今后相当一个时期，依法统计的重点是为统计“四大工程”建设保驾护航，保障统计事业规范、有序和健康发展，不断提高统计能力、统计数据质量和政府统计公信力，全面开创依法统计的新局面。统计法制建设要与“四大工程”建设的推进同步，根据不同时期的工作建设重点，开展不同的重点法制工作内容，把法制工作贯穿于“四大工程”建设的整个过程中。当前，统计调查对象多元化、复杂化的趋势日益明显，统计调查对象对统计工作的配合程度降低，统计工作的开展面临很多新问题。统计中间环节受干预现象在一些地方还不同程度地存在，社会公众对统计数据的质疑时有发生，这些都可能制约统计数据质量的提高，影响政府公信力的提高。“四大工程”在这种形势下的建设，势必会遇到许多问题和困难，要解决统计工作中存在的问题，更需要通过法律手段来加以引导、规范、保障和推动。

二、“四大工程”对统计法制工作提出的新要求

1.告知统计法律新事务。“四大工程”建设，是我国统计系统的一项重大改革创新，是一项长期工作，能否实现平稳过渡，是对统计人的一次挑战和考验。为此，需要通过统计法律制度的实施，来保证“四大工程”建设工作有章可循、有法可依。为规范管理工作，保障 “企业一套表”工作的顺利开展，国家统计局专门制定了实施 “企业一套表”《统计法律事务告知书》，并将此项工作落实到省市县级统计部门和“企业一套表”调查对象，并且层层督查《统计法律事务告知书》的发放和回收情况，确保法律事务告知工作推进的实效。从今年“一套表”工作开展情况来看，“企业一套表”《统计法律事务告知书》对推进企业“一套表”工作作用明显。但随着“四大工程”建设的全面深入推进，更多的统计事项和统计工作新要求将产生，这就要求与时俱进、不断创新法律告知形式，在对已有调查对象宣传告知的基础上，需重点突出对新增“一套表”企业统计负责人和统计人员的法律事务告知。

2.开创行政指导新局面。统计部门在行政指导实践工作中，在统计法律法规的框架内，要充分发挥统计部门的行政指导职能，在对常规的重点项目辅导、法定事项提示、违法行为纠错、服务基层调研和重大案件回访等项具体统计行为实施行政指导外，面临对以“企业一套表”为核心的“四大工程”建设的行政指导新问题。统计法制工作要将“四大工程”及时纳入统计行政指导的内容，根据情况可下发《致 “一套表”企业的公开信》，告知开展“企业一套表”工作情况，基本概念、实施范围、各企业需要做好的基础工作、政府统计机构和企业对报送的资料负有的法律义务。结合实际制定《实施企业一套表工作方案》、《企业一套表统计调查增补审批报告》、《在统计行政执法机关推进说理执法工作的通知》等一系列法律制度。为推进统计依法行政，改革和创新统计服务方式，需把加强“企业一套表”行政指导作为以转变行政方式的切入点，立足统计职能，优化服务举措。通过大力实施行政指导，逐步改变长期以来统计行政执法习惯采取事后查处、执法打击等刚性执法方式。通过实施行政指导，统计部门需注重统计调查对象服务需求，注重提升统计部门形象，不断开创统计行政指导新局面。

3.拓宽执法检查新领域。应当结合“四大工程”建设，积极研究和探索网络直报环境下的执法检查新途径、新方法和新内容，依法保障基本单位源头数据质量，创造性地开展统计法制工作。当前，由于统计执法对象、统计上报方式、统计执法重点等因素的变化，使执法检查领域拓宽，统计部门需对联网直报过程中出现的新问题新情况加以研究分析，探求统计执法检查新模式。统计执法检查需配合以“一套表”为核心的统计“四大工程”建设积极开展联网直报专项执法检查，主要检查企业“一套表”调查对象统计报表数据质量情况，重点在代填代报、虚假直报，避免中间环节对统计数据的篡改等领域开展执法检查，以保障统计资料的真实性，实现真正意义的联网直报。

4.提高统计检查新手段。网络直报下开展统计执法检查工作，重点要在执法手段上突破和提高。一是科学提取电子证据。“一套表”平台下的电子证据往往储存于计算机硬盘或其他类似载体内，通常以电子文挡的形式存在，呈现出与传统书证不同的特征。尽管现在相关法律承认电子证据的法律地位，但是并非所有都可以毫无障碍地成为证据。因而，统计信息化以后，电子证据以数字信号的方式存在，它的安全性、可靠性、不可抵赖性受到计算机网络系统及其所依存的软硬件环境的影响很大。二是规范执法检查流程。统计执法检查要与“一套表”的统计任务布置、统计资料收集、统计调查审核汇总、统计资料管理公布等环节结合，将各个工作阶段的依法统计的工作要求与统计执法检查规范要求进行有效融合，保障统计工作的依法开展和统计执法检查的规范运行。

三、当前统计法制工作面临的难点和问题

1.统计立法方面的问题。现行的《统计法》自从2010年1月1日颁布实施以来，与之配套的《统计法实施条例》还没有出台，而各省的《统计管理条例》、《统计奖惩办法》的立法调研工作才陆续启动。虽然法律规定了统计调查项目应当明确分工，互相衔接，不得重复；对不符合法律规定的统计调查表，统计调查对象有权拒绝填报等内容；但对于调查内容设置不当、过多、过滥却无需任何人承担任何责任，导致基层单位和基层统计人员的工作任务繁重、不堪重负，这直接影响数据质量的提高。统计代理是经济多元化、社会分工细化、统计利益市场化和统计工作规范化的必然要求。现阶段，统计代理在一些市场经济比较发达、统计创新步伐较快的沿海省份，已经得到初步发展，然而其也存在法律保障不完善、舆论宣传滞后、社会意识有待提高等问题。

2.统计执法方面的问题。目前我国统计执法队伍，尤其是基层统计执法人员普遍存在执法素质不高的问题，大多数的执法人员既非法律专业人员，也非财会专业人员，没有深厚的理论基础，在正确理解和运用《统计法》、准确把握和认定财务指标等方面容易出现偏差和错误。同时，由于基层统计人员数量少，工作负担重等原因，统计执法人员把主要精力放在日常统计业务上，这也使得统计执法工作变成了附带和非重点。在行政执法过程中，对一些单位存在的统计违法行为多采取教育的方式，往往从轻处罚甚者不予处罚。有时则把统计执法变成了上门指导，以业务指导替代了行政执法。

3.统计普法方面的问题。统计部门一般仅借助《统计法》颁布纪念日开展一次性宣传活动，其他时间的宣传则无声无息。在宣传载体方面，一般也多选择在统计系统报刊、网站、《统计手册》和统计会议等，宣传内容最常见的就是《统计法》第七条有关统计调查对象必须提供统计调查所需的资料的规定和第二十五条有关保密统计调查对象身份的资料的规定等纯理论条款，也有采取问答式的文字宣传方式。总体来讲，宣传手段较单一、宣传内容较空洞。

四、加强统计法制工作的几点思考

1.完善统计法律法规体系。《统计法》第五条第二款规定：“国家有计划地加强统计信息化建设，推进统计信息搜集、处理、传输、共享、存储技术和统计数据库体系的现代化”；《统计法》第十四条第二款规定：“统计调查制度应当对调查目的、调查内容、调查方法、调查对象、调查组织方式、调查表式、统计资料的报送和公布等作出规定”；《统计法》第十八条对网上直报有所提及：“县级以上人民政府统计机构根据统计任务的需要，可以在统计调查对象中推广使用计算机网络报送统计资料”。上述三种规定也许是“企业一套表”制度在统计法律上的规定，是执行“企业一套表”制度的法的效力，除此之外，在相关统计法律法规中很难找到与“企业一套表”制度下联网直报相关的直接的法律内容。目前，我国仍然使用的《统计法实施细则》中对这三款也缺乏深入全面的诠释。《统计法》是国家关于统计活动的基本准则，是国家组织领导和监督统计工作的根本法律依据，也是提高统计部门权威性的重要途径。但是应当看到，我国的统计法制工作还处于起步阶段，现行统计法规体系尚不完善，尤其是在“四大工程”建设、“企业一套表”整体推进的进程中，对出现的一些新变化、新问题必须与时俱进地配套以新措施。需尽快完善《统计法》及其配套法规，各省可以通过地方性法规来确立网上直报的法律地位。有了统计法律法规的支持，才能为“企业一套表”的推进保驾护航，才能提高统计数据质量，规范统计工作，打击统计违法行为。

2.创新统计普法宣传形式。不可否认，经历“五五普法”，全国上下统计普法教育工作可谓成效显著，在统计事业发展的进程中发挥了巨大作用。但基层单位统计基础工作薄弱，调查对象配合程度不高，社会公众对统计认知不到位的现象依然存在，这都影响了统计系统“四大工程”的建设，影响了“企业一套表”的实施。为此，要坚持以统计普法教育为先导，为“四大工程”建设打下坚实的基础，营造良好的舆论氛围，不断探索和创新统计普法教育的形式。一是普法形式避免简单说教，更注重以案释法。统计普法教育学会举例子，打比方，把宣传的理念和知识巧妙地包含在每一个典型案例里面，让社会公众不自觉地接受统计法制教育。二是普法宣传要巧用“一套表”平台，努力营造良好社会氛围。充分发挥“一套表”平台传播渠道的作用，直接面对各级统计系统业务管理人员和“企业一套表”调查企业统计人员广泛开展宣传。可以完善目前的补报、催报短信，辅之以法律法规宣传；还可以增加违法案例通报短信，通过“一套表”平台及时曝光通报违法案件，曝光通报在统计联网直报中弄虚作假的单位和人员。

3.强化统计行政执法检查。今年的2月14日，在全国70万家企业即将在统一的数据采集和处理平台上直接上报统计数据之际，国家统计局局长马建堂致信企业负责人和统计人员，明确要求任何单位和个人不得干扰企业独立报送统计资料。马建堂局长希望，广大企业真实准确、完整及时地提供国家统计调查所需的数据，同时珍惜、维护自己的法定权利，对任何暗示、授意甚至强令企业虚报瞒报、伪造篡改统计资料的行为，坚决予以抵制并积极进行举报。作为县级以上人民政府统计机构要以“四大工程”建设为契机，加强统计行政执法。面对“企业一套表”推进中统计执法面临的违法证据取得难、违法主体认定难和法律地位界定难等问题，基层统计执法检查需有所创新突破。一是更新执法理念。着力于推进“一套表”改革的实施，有利于“企业一套表”工作的开展而进行执法检查，也可以创建“企业一套表”下的简易执法程序。二是健全执法制度。根据“企业一套表”实施的实际、存在问题的情况等方面，逐步建立和完善统计执法检查相应的规章制度。三是确立执法检查重点。把统计执法检查的重点放在拒报、迟报、提供不真实统计资料等统计违法行为上，把检查的重点放在代填代报和规范企业基础工作上。

4.重视统计法制队伍建设。克服和解决当前“企业一套表”统计工作中面临的实际困难和问题，培养造就一支坚持原则、精通业务、严守纪律的统计法制队伍，争取社会各界的理解、支持和配合，这是新时期做好统计法制工作的重要前提和基础。在加强统计业务水平的同时，“法”字当头，依法统计。对所有统计人员来讲，既是“一套表”统计业务的运动员、指挥员，也是“一套表”统计检查的战斗员、裁判员，要敢于和善于使用《统计法》这个法律武器，依法规范统计行为，纠正统计违法行为、查处统计违法案件。依法加强统计队伍建设，努力培养一支政治上强、业务上精、作风上过硬的统计队伍。一是定期进行业务培训，培训联网直报下的执法技能，不断提高执法人员工作水平。二是推行全员行政执法，探索县镇级统计人员联合执法模式，不断加强统计执法力量。三是加强执法硬件建设，配齐行政执法装备，重点解决好行政执法工作的人员编制、车辆、经费等行政执法配套设施。

（责任编辑：高萍萍）

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.06.019