试析我国公务员考核制度的完善

王 希

(云南师范大学历史与行政学院，云南昆明650092)

我国的公务员考核制度与西方国家相比，时间较短，加上特殊的中国国情，现阶段针对公务员的考核工作还存在一些不尽如人意的地方。近年来，在腐败大案中落马的不少政府高级官员，在被提拔重用前已有严重问题，却顺利通过考核走上了重要领导岗位，这种现象更使公务员考核问题成为社会关注的焦点。因此，探讨如何完善和改进公务员考核制度，对于建立一支高素质、专业化的公力员队伍具有重要的意义。

一、公务员考核制度概述

公务员的考核在各国的称谓不一，有的称考评、考绩、鉴定，有的称绩效评估、工作评价等，但考核的内容和作用大致相同。在我国，公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察的行政组织活动。公务员考核是公务员制度的中枢，是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础和依据，同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。客观公正的考核有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。所谓公务员考核制度，是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度进行考察、作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别、工资等依据的制度。

我国的公务员考核制度是以干部考核制度为基础发展而来的，大致经历了三个阶段:一是酝酿阶段(1985—1989年)。20世纪80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深化的需要，建立公务员制度被提上了议事日程。1985年起草了《国家机关工作人员法》，1987年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989年中组部与人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案(试行)》，使干部考核走上了正确的轨道，同时为公务员考核制度的建立打下了基础。二是试点阶段(1989—1993年)。1989年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点。国家机关和地方的试点为推广公务员考核制度提供了经验。三是全面实施阶段(1993至今)。1993年8月，《国家公务员暂行条例》正式颁布，1994年3月《国家公务员考核暂行规定》颁布，2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施。2007年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定(试行)》，对公务员考核的基本原则、内容、标准、程序、结果及相关事宜作了全面规定。

二、公务员考核制度的重要意义

按照科学的方法建立公务员考核制度对于客观、科学、全面地评价公务员的政治表现与岗位职责的履行有重要的现实意义。具体包括以下几点:

1．有利于建立一支高素质、专业化、便于管理的公务员队伍。在行政管理中，最关键的就是管住管好公务员，而改革、完善公务员考核制度是管住管好公务员的重要手段。考核作为政府机关依法对公务员管理的一个重要环节，通过考核对公务员的德、能、勤、绩、廉作出全面客观的评价，以此形成对该公务员进行培训、奖惩、升降、工资增减等的客观依据。没有完善有效的考核就不可能有一支高素质、专业化的公务员队伍，就不可能有科学高效的行政管理，而这两者都须由有效的考核制度来保证。

2．有利于优化公务员队伍。在很大程度上，公务员考核是公务员的思想品德、才识水平、工作能力和工作实绩的公正合理评价，是管理机关发现、选拔优秀公务员及合理使用公务员的重要途径，并可以防止人才选拔上存在的主观主义、官僚主义等弊端。同时，考核也是公务员自我认知的一条途径，通过考核，公务员可以更清醒地认识自我，便于促使其发扬优点、克服缺点、开拓创新、不断进取，从而优化整个公务员队伍。

3．有利于提高政府办事效率，增强其应对复杂的国内外发展形势和严峻挑战的能力。当今的世界纷繁复杂，变换多端，这对我国政府来说，发展机遇与风险并存。我们要清醒地认识到，政府如何依法行政，如何提高行政效率，如何更好地为经济发展建设搭好平台，是一个迫切需要解决的问题。而这个问题的解决，有赖于政府公务员能力、素质的提高和服务、敬业精神的增强。因此，改革公务员考核制度，对公员实行绩效考核为主要内容的考核办法有着极其重大的意义。

4．有利于人民群众对公务员队伍的监督。对公务员考核的内容、标准与过程要做到公开化，要认真听取群众意见，特别是对担任一定层次领导职务的公务员，还要进行民主评议。这样可以发挥民主监督与公开监督的威力，有效地防止各级公务员搞特殊化，防止其滥用职权，促使公务员正确地行使权力，认真履行职责，并调动群众监督各级公务员的积极性。

三、公务员考核制度存在的问题

目前，公务员的考核制度还存在一些不尽人意的地方，需要认真加以研究解决。我国公务员考核制度主要存在以下几个方面的问题:

1．考核标准过于笼统。2007年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发的《公务员考核规定(试行)》(以下简称新《规定》)是以2006年1月1日正式实施的公务员法为依据的，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。新《规定》第二章第4条规定:“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”但接下来的有关条款只是对德、能、勤、绩、廉五大考核内容作了定性说明，缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足，无从把握，操作起来比较困难，难以保证考核结果的客观、准确。

2．考核制度缺乏针对性。新《规定》对公务员的考核缺乏针对性，实际操作困难，又因我国公务员的队伍庞大，对不同层次的公务员，没有建立在职位分类基础上的区别考核，忽视了职务性质的差别、地域的差别，也没有严格依据公务员岗位责任制基础上的考核鉴定。由于公务员职位说明书的不健全，考核的指标设计不科学，没有考虑实际工作岗位的特殊性，更没有详细的工作职位分析报告，使得公务员考核制度难以健全，更难以服众。

3．绩效考核“人际化”。有的单位和领导对考核工作的重要意义认识不深，宣传不力，错误地把公务员考核等同于过去的年终评先进;还有的单位和领导本着“平衡兼顾”的原则，怕因考核结果造成矛盾不利于社会和单位的安定团结，这种错误的考核导向必然出现轮流坐庄当优秀的后果。

4．绩效考核制度中激励机制不完善。考核主要具备四种功能:评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。但在实际考核工作中却出现了一些不公正、不规范的现象，在一定程度上影响了考核后续程序行使的效能。另外，在考核过程中，忽视了个人之间能力、实绩的差别，难以对不同种类的公务员给出正确的评价。因而公务员的价值和社会地位得不到充分体现，难以达到奖优罚劣的激励效果，使晋升中的德才兼备、以绩为主的原则得不到有效的贯彻，极大的弱化了激励考核功能，也大大降低了公务员对工作的热情，使得公务员队伍缺乏生机，难以有大的作为。

四、公务员考核制度的完善策略

1．澄清思想，提高认识，加强领导。近年来，考核中存在的问题，与考核者对考核工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。因此，要巩固已取得的成果，深化考核，解决考核中的难题就必须进一步提高认识，把考核工作提高到公务员制度的核心地位。一是要加强考核者的再教育，把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容，并对被考核者进行思想政治教育，让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途，增强他们的责任感和配合考核工作的积极性;二是还要把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴，从机制和制度的高度来加强对考核工作的领导，并坚决有力地贯彻执行。

2．确立科学合理、行之有效的考核指标体系，并尽量具体化、数量化。要建立健全岗位责任制，制定职位说明书，明确每个公务员的职务、责任、权力和应有的利益，为公务员考核提供科学依据。在公务员的考核中，可采取“360度考核”手段，即多层次、多角度、多渠道、全方位地进行绩效考核，具体内容包括主管领导考核、同事考核、下属考核、公共服务对象考核和自我评估五个方面。这种考核方法的实质就是在组织中实行多重考核，以全方位、多角度对机关中的公务员的绩效进行评价，从更多的渠道增强考核信息的可靠性和可信度，使组织成员的绩效考核更加趋于科学、准确。引入这种考核方法的公务员考核制度，既可体现行政首长负责制原则和党的群众路线的工作方法，又可达到考核主体和被考核主体之间的互动互信，逐步实现公务员考核的社会参与意识和民主公开思想。完善以“360度考核”为主要手段的公务员考核方法，务必要坚持以下原则:坚持领导考核与群众考核相结合;坚持平时考核与定期考核相结合;坚持定性考核与定量考核相结合;坚持分类考核、分级考核与多方位考核方法相结合。

3．提高考核的功用，充分发挥激励竞争机制在考核中的作用。目前我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的，这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要，出于对公务员的工作及其行为控制的需要，把考核的功用仅用于这些方面，为考核而考核，极易引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。人是社会中的人，既追求经济价值也追求社会价值;既有低层次的物质需求，又有高层次的精神需要。因此，在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把人的潜能开发、绩效提高与个性发展引入到考核目的中来，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。

4．建立良好的行政生态环境。当前，公务员队伍需要创造一个良好的客观环境作保证，这是搞好绩效考核的先决条件。一方面，要加强公务员个体素质、机关工作作风、领导与群众关系内容构成的机关文化建设;另一方面，要大力加强政府机关思想政治工作和廉政建设，进一步建立、完善各项规章制度，增强公务员的思想认识和竞争意识，冲破“稳稳当当做大官”的平庸思想，杜绝一切“浮夸风”现象，为公务员队伍的建设创造良好的环境。

5．建立健全考核的监控机制，使公务员考核制度得以顺利施行。只有建立健全一种考核监控机制，才能从制度上确保考核结果真实、可靠。一方面，要加强对负有考核责任的领导干部的监督，由专职人员组成监控小组，定期对各部门考核情况进行指导、督察，发现问题及时解决;另一方面，要抓好事前监控、事中监控、事后监控这三个环节。在监督过程中始终发挥好各级党组织和公务员主管部门的内部监督作用，同时要发挥好群众监督、舆论监督等外部监督的作用。