公民权利与公共管理关系探微

曾豪杰

(楚雄师范学院 政治与公共管理系 云南 楚雄 675000)

一、公民权利的含义与主要特点

所谓公民权利是指公民作为社会的个体所拥有而应为政府所保障的各种合法权利，主要包括公民法律权利、政治权利、经济权利和社会权利。

公民权利不仅是社会成员个体自主和自由在法律上的反映，也是一个国家人权状况的体现，还是一个国家与政府对公民所应承诺和维护的权利。它具有以下几个主要特点:

(一)主体性和平等性

公民不仅是权利的主张人，而且是权利的享受者，公民的思想与权利主张能推动公民权利不断发展与落实。一般地，现代国家都会在法律条文上规定“公民在法律面前一律平等”或“公民在法律面前人人平等”之类的内容。

(二)社会性和差异性

公民权利是一种社会所认可的赋予公民个体可做或可不做的自由，是由全社会所认可的而非个人的任意主张。但是，不同民族与国家，就是同一个国家在其不同发展时期，其社会对公民权利的认可和实现方式等都会存在或多或少的差异。

(三)广泛性与相对性

公民权利主体与权利内容一般都具有广泛性，而不像有关特殊群体享受特种权利规定那样。还有，公民权利不是可以任意主张和要求的，往往是公民通过不断地斗争，甚至流血而换来的;不是无限的主张和要求，往往是公民获得斗争胜利而取得和巩固的那部分权利。

(四)权威性和形式性

公民权利往往是以法律条文形式明文规定的，而非口头承诺或者主张，具有法律权威性。公民权利在法律上虽有明文规定，但其实现还是需要社会各个方面的支持和各种条件的支撑，从这个意义上讲具有一定的形式性。例如:政治权利中的被选举权，形式上明文规定是平等的，但因每个公民的诸如家庭背景、经济条件、社会关系与社会地位等主客观条件不一样，能否真正如愿以偿地实现，或者说能否争取事实上的平等则是另外一回事情。

(五)政治性与阶级性

公民权利性质，从自然法角度来看，往往由一个国家的性质和社会制度性质决定的，具有较强的政治色彩和阶级性特点。资本主义国家与社会主义国家的公民权利毫无疑问会有较大差异。

(六)权利和义务的一致性

几乎每个国家的法律规定公民权利的同时也会规定公民的义务。比如，我国宪法就规定:“任何公民，享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

二、公民权利与公共管理关系的探讨

公共管理是指“以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力并以科学的方法，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务，促进社会和谐发展的活动”。事实上，不论从哪个角度来看，公共管理作为权力的具体运用与体现，与公民权利有着密切的关系，值得我们研究和分析。

(一)公民权利是公共管理产生的历史基础与逻辑起点

从人类社会历史发展情况来看，我们不难发现，权力与管理先于权利产生，公民权利斗争与立法确认还是近代社会的事情。公共管理活动虽然在古代与近代国家职能活动中都存在，但现代意义上的公共管理理论形成与发展及公共管理运动是在20世纪最后二三十年的现代国家与社会发展到一定阶段后才出现的。可见，公民权利不仅先于公共管理产生，公民权利斗争及其成果巩固为日后的公共管理诞生奠定了一定的历史基础。

“人类由于社会契约而丧失的，乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限的权利。”卢梭从人类总体与抽象角度来思考人类权利与社会契约十分有道理。公民权利虽然在法律上有具体的明文规定，但是对于公民现实生活还是抽象的。其一些权利主张与要求，一般是通过自己所选出的“代言人”来实现。这样以来，公民通过某些政策、某些制度或者某些法律等形式的“社会契约”将其部分权利让渡给其“代言人”行使和保障，像西方国家的议员、中国的“人大代表”等就是公民权利代言人之一。由公民权利“代言人”中的部分人组成的现代政府实际上就成了公民权利的最集中且是最权威的常任形式的“代言人”。现代政府作为现代公民权利的最主要且最大代言人，保障公民权利最日常、最主要的方式就是通过公共管理来现实。可见，从权利代理与社会契约角度来看，公民权利成了公共管理产生的逻辑起点。

(二)公民权利是公共管理的重要关注对象与发展基础

从公共管理实际来看，诸如宗教信仰自由，人身自由，对国家机关和国家工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权，社会经济权，教育、科学、文化权利和自由等都是公共管理所需要关注和处理的重要内容之一。实际上，不论是从理论上看，还是从实践来看，许多公民权利就是公共管理需要重视的重要内容。

公共管理的发展，可以从合作治理主体多元化、公共政策制定与完善、公共组织改革与建设、公共管理工具选择与完善、公共部门人力资源开发与管理、公共部门绩效管理等多个角度与途径来促进。但不管选择哪种途径，采取何种措施，都不应违背一个根本的价值取向:公共管理必须以促进公民权利实现与发展为宗旨。否则，公共管理容易成为民主、人权与善治的破坏力量。其实，公民权利是最具有公共性特征的，公民权利问题往往容易成为一个国家人口最大的社会公共事务问题，所以从这个意义上说，公民权利无疑是公共管理发展的重要基础之一。

(三)公民权利是公共管理工具选择及发展目标定位的一个重要参考因素

“公共管理的运行就是以多元主体互动合作和多种方式的综合运用来整合和优化社会资源配置，协调和理顺社会利益关系，化解和消解社会矛盾，激发社会活力，促进经济发展和社会良性运行，维护和增进公共利益。”公共管理运行过程中所进行多种方式的综合运用自然存在一个公共管理工具的选择问题，不管选择什么样的工具来实施公共管理，其实都必须考虑以不损害公民权利为宗旨，民主与善治程度更高的社会与国家，其公共管理往往会以更有利公民权利的维护、保障与实现来作为其工具选择的参考因素，或者说他们会更好地根据公民权利的不同内容来选择不同的公共管理工具。

“公共管理运行的根本目标在于维护社会的公平正义，推进经济繁荣、民主法治、稳定协调与生态平衡共存的和谐社会的建设。”公共管理根本目标及其目标在现实中的实现，主要是通过提供更优质公共产品与丰富多彩的服务来实现。不管是为了维护社会的公平正义也好，还是推进经济繁荣、民主法治、稳定协调与生态平衡共存的和谐社会的建设，毫无疑问，都直接或者间接地有益于公民权利的维护、保障与实现。公共管理价值取向与发展目标也是随着社会进步与发展在不断地进行调整和发展，但不管怎么调整和如何发展，都需要考虑其是否有利于促进公民权利的实现与发展这一基本准则。一句话，公共管理价值取向与目标定位都需要参考公民权利这一重要因素，最少不能剥夺和损害现有法律确认的公民权利。否则，会招致公民集体坚决否认和强烈反对。

三、公民权利与公共管理关系的特点

公民权利与公共管理虽然是两个不同的概念，分属于不同范畴，但是它们之间存在着密切的关联，它们的关系具有以下主要特点:

(一)目标一致性

公民权利的内容能体现公民个体在特定国家享受的人权状况，公民权利的实现与发展都是在不断地最大限度保障以人为本，促进人的全面发展。现代公共管理也在不停地努力为公民提供更多更优的公共产品和公共服务，其中自然包含着更好地维护和保障公民权利和促进人的全面发展，其方式也在不断地追求以人为本。可以说，在以人为本与促进人的全面发展上，公民权利与公共管理发展在目标上具有一定的一致性。

(二)产生逻辑性

从历史发展历程来看，公民权利先于公共管理产生，公民权利斗争及其成果巩固为公共管理产生奠定了一定的历史基础。从权利代理与社会契约角度，公民权利是公共管理产生的一个逻辑基础。总之，公民权利与公共管理在产生上具有很强的逻辑性。

(三)存在依赖性

现代社会与国家，公共权利需要公共管理来实现和保障，公共管理需要以维护和保障公民权利为指针。随着社会的进步和民主的发展，公共权利与公共管理在现实存在与发展上越来越存在着明显的依赖性关系。

(四)实现相对性

公民权利的实现不仅要靠公民个人自我争取，还需要依靠公共管理运行状况。从公民权利实现与公共管理运行现实来看，由于公共管理是权力运行体现之一，而权力本身又极具扩张性与易腐性，这样一来，法律明文规定的公民权利很容易因官员的权力扩张而被忽略或者遭受侵犯，所以公民权利很难完全实现和全部得到应有的维护和保障。公共管理虽然在本质上具有服务性特征，但因种种原因，尤其是个别官僚既得利益集团的干预和破坏，并不一定能保障时时和处处都能维护和保障公民权利。例如，我国各地发生的房屋拆迁与征地事件就很明显地反映了一些地方政府官员在行使公共管理权力过程中滥用职权而致使部分公民权利受损。由而可见，公民权利与公共管理在目标实现上都具有现实的相对性。

(五)内容相关性

公共管理在处理社会公共事务时需要遵循一个基本原则，那就是不得损害和侵犯法律已经确认的公民权利，否则会导致公共管理的违法性。比如:公共管理不能轻易破坏公民宗教信仰自由与人身自由。从众多法律条文内容与公共管理实践来看，我们不难发现，公民权利内容往往是公共管理要妥善处理的问题，它们在内容方面存在很多密不可分的相关性。

(六)发展动态性

世间万事万物都在运动变化之中，公民权利与公共管理亦不例外。公民权利相对公共管理，在许多方面发展相对稳定或者说缓慢些，但亦然在不断地发展变化着。比如，公民有取得国家赔偿权，在我国过去是不可想象的，然后改革开放以后便成为现实，并且目前还在不断地完善之中。劳动者休息权，过去实行六天工作制，而今变为五天工作，未来估计更短。我国公共管理虽然目前还存在各种各样的不足与问题，但是在改革开放以后还是必然地发生了很大的变化，在不断地朝着以人为本与为民服务的方向完善着。公民权利发生改变，公共管理必然会做出相应调整。但不管怎么变化，一般地，公共管理都需要围绕实现、维护与保障公民权利而进步与完善这一点不容质疑。一句话，公民权利与公共管理之间存在着一个发展动态性问题。

(七)手段制约性

公民权利的实现离不开现有社会的各种物质与技术条件的支撑，公共管理的运行也需要各种物质与技术手段的运用。一般而言，在善治情况下，公共管理手段越先进越有利于公民权利维护、保障与实现。例如，电子政务作为公共管理的一种新工具，不仅有利于公民获取相关公共信息，而且有利于公民许多权利的实现。从这个角度来思考，公共权利实现程度有赖于公共管理现有物质与技术手段运用与发展状况，换句话说要受公共管理运用手段情况的制约。

综上所述，公民权利必然是公共管理关注的重要内容之一，公共管理发展应以促进公民权利实现为基准和指针。

[1]黄健荣主编.公共管理学[M].北京:社会科学文献出版社，2008.

[2]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆出版，1963.