“地沟油”治理的困境与出路

王 丹

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

一、目前我国地沟油治理的困境

（一）高额利润的吸引

地沟油制售行为之所以屡禁不止，其背后无外乎利益作祟。由于受到需求及国际商品价格上涨的影响，国内食用油价格水涨船高，而生产地沟油的投入和产出可谓暴利，也催生了产业规模的不断扩大。据了解，提炼一吨餐饮业“地沟油”成本仅在300元人民币左右，而地沟油的市场收购价是每吨3000-4000元。当“地沟油”提炼的成品油进入终端市场后，被当作食用油卖的价格在每吨8000元-8500元，作为饲料油是在每吨7500元-7800元，当作普通的大豆油销售每吨价格在1万元左右。据估算，目前国内地沟油一年的总利润达到15-20亿元，正是其中存在的高额利润促使这些人铤而走险。而那些将地沟油加工成食用油的企业，往往是那些打着“利用废弃动物油脂等原料生产生物柴油”的幌子，并享受国家免税和补贴优惠的生物柴油公司，由于发现生物柴油在国内目前市场空间有限，利润较低，就转而违法生产加工食用油。这种巨大利益驱逐下的市场行为，无疑是造成我国食用油生产市场混乱的重要原因。

（二）检测方法的困难

我国对地沟油问题的重视不可谓不早。早在2010年3月18日，国家食品药品监督管理局就下发了《关于严防“地沟油”流入餐饮服务环节的紧急通知》，但是因为缺乏明确的操作办法和惩治标准，导致违法成本低下，近两年地沟油制售活动大肆泛滥。而在2011年，卫生部也两次向社会征集地沟油的检测方法，前后征集到300多种方案，目前还未有切实有效的方法公布。就连国内长期研究油脂工程项目的何东平教授也坦言，检测地沟油的难度不亚于歌德巴赫猜想，传统的检测方法只能抓住地沟油中的某个特性，但没有一种方法能同时有效检测不同来源的地沟油，导致有时检测误差较大，更有误判的可能。其实，从食用油的化学成分和目前的技术手段而言，现在能够检测出地沟油的确比较困难。纵观国外，由于国外很多国家早已在源头上就杜绝了地沟油的出现，所以国际上目前对餐厨业废弃油脂的掺伪鉴别研究很少，而多是关于废弃油脂综合利用的成果。

（三）监管方式和制度规定滞后

像三聚氰胺奶粉一样，地沟油的生产也是一个完整的链条，而我国目前行政机构对于食品安全的监管往往是各管一段、最后造成无人监管、无人负责。根据目前各行政机关的分工，餐厨垃圾回收归市政部门，地沟油在生产环节由质量监督管理部门负责，进入餐馆则由食品药品监督管理部门查处，流通环节归工商部门管辖，构成公共安全威胁又涉及到公安部门。正是这种多头监管，而实际又无人监管的格局让“地沟油”得以畅行无阻。

在法律法规方面，2012年2月国家相关部门下发了《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》，虽然明确了从事加工废弃油脂活动的单位，不得将废弃油脂加工以后再作为食用油脂使用或者销售，但对违反者怎么处罚、处罚程度等，均未做具体规定，从而缺少可操作性。值得欣慰的是，2012年2月23日，最高法、最高检、公安部联合发出通知，对生产、销售地沟油的7种情况明确了定罪量刑标准，根据通知，涉及地沟油犯罪的，最高可判死刑。涉及地沟油犯罪判缓刑的，须同时宣告禁止令，禁止其在缓刑期内生产、销售食品等。然而值得注意的是，要确定地沟油犯罪一定要有证据表明餐厨废油的回收和地沟油制售之间的联系，否则定罪量刑都非常困难。因此，这样的规定虽然对地沟油的制售者有一定的威慑力，但也给调查取证带来了一定的难度。

二、国外餐厨废油回收和再利用的经验

笔者曾试图用多种方法寻求国外对于有关“地沟油”的认定标准、检测方法和处罚方法进行检索，都没有得到相应的答案，而且外国新闻和研究报告对于“地沟油”这一称谓的翻译也不尽相同。其主要原因就是国外基本不存在“地沟油”这一称谓，绝大部分在餐厨废油处理源头都已经得到了有效的控制。大致来看，国外主要通过以下两种方法来杜绝地沟油的出现。

（一）依法规范餐厨剩油回收，严格监管，从源头上杜绝“地沟油”

在很多国家，无论是餐饮企业还是家庭厨房，餐厨废油的排放和处理都有严格的法律规定，有专门的回收机构进行回收，并有全程跟踪监管，从源头上有效杜绝了“地沟油”的出现。

美国联邦《资源保护和回收法》涵盖了对所有非危险性废物的回收处理，但并没有专门针对餐厨垃圾回收处理的统一规定，而是由各个州制定相关的监管实施细则。例如，加利福尼亚州《健康和安全法案》的部分章节涉及了对废油回收的监管规定，另有《废油回收加强法案》赋予加州资源回收局对废油回收行业实施监管的权力。无论是家庭厨房还是餐饮企业，其洗碗槽下方都装有一个“厨房废物粉碎机”，人们在倾倒垃圾前需要进行分辨，将菜叶、肉渣等油分不太高的实物通过这个粉碎机粉碎后排入下水道；而对于那些油分较高的实物，则不能排入下水道，必须要倒入专用的垃圾桶里，等待专门的回收公司上门来回收。餐饮企业申请开业前，必须要向当地政府提供自己已经找到回收公司收购废油的证明。在经营期间，还必须定期向政府提供废油公司处理废油的相关单据。政府会不定期进行检查，一旦发现下水道残油超过一定限度，甚至是厨房表面油污过重，或者是餐饮企业擅自将废油处理给其他个人或机构，该餐饮企业就会面临巨额处罚、卫生降级、甚至是关门倒闭。

1970年，日本专门制定了《关于废弃物处理和清扫的法律》，要求废弃食用油必须完全被回收，同时对废弃食用油的回收、搬运和加工处理等具体事宜作出明确规定。在日本居家或餐馆的厨房，通过巧妙的技术设计装置的过滤网和排水管也能有效地实现油脂和食物残渣的分离。日本地沟油由专业公司回收，并以较高价格卖给日本政府，政府则将地沟油提炼后，作为垃圾车的燃料。此外，回收来的地沟油还会加入蓖麻油，以防重新被食用，因为蓖麻油无法食用。这样，不仅方便提纯使用，还从源头阻止地沟油重返餐桌。

德国法律规定，餐馆开业前必须与政府签署“泔水回收合同”，这样餐饮业排放的每一桶泔水都有“身份证”，依靠法律杜绝了地沟油流向餐桌。同时，开餐馆前，必须购置油水分离的设备。这个处理设备是按照最严格的欧洲油脂分离标准设计的。分离出来的油由政府特批的公司统一回收，回收来的废油，除了制成生物柴油外，不少企业还从中提炼出特殊成分，用于生产化学品、有机肥料等。目前，德国地沟油回收利用率已达到100%。

（二）加强技术研发，重视生物燃料的运用，从产业链上对地沟油的处理和利用进行有效引导

近年来，随着汽油、天然气和电力等能源价格的节节攀升，以及通过玉米、花生和大豆等农产品提炼生物燃料的成本持续提高，越来越多的废油处理转化新技术被研发出来。

为了降低美国经济对石化燃料的过度依赖，美国政府从1994年开始就大力推行使用生物燃料，2006年出台的两个涉及生物燃料发展的国家级研发计划，加大了相关的研发投入预算，使该领域的研发成果层出不穷。据《科学美国人》杂志网站报道，美国科学家已成功将厨用废油制成一种液态聚合物，将其制成白色涂在房顶上，在夏天可比普通屋顶凉爽50%至80%，冬天则比一般屋顶多吸收80%的热量。可以达到冬暖夏凉的神奇效果，以减少房间内制冷、制暖设备的使用。另一方面，美国政府通过财税政策培育市场，其中对生物柴油混调销售商的减征营业税标准是：以农产品生产的生物柴油为每加仑1美元，以其他原料如回收的废油生产的生物柴油为每加仑0.5美元。

英国政府大力扶持对废弃食用油进行 “绿色”处理的行业。英国政府鼓励企业将废弃食用油转化为生物柴油，或利用废弃食用油进行发电。废油通过转酯化处理变成无毒、清洁、可再生、可降解的生物柴油，可直接用作车辆燃料，也可与普通柴油混合使用。还有一些获得批准和有特殊设备的电厂，使用收集的废弃食用油进行发电。如诺福克郡政府目前要求居民将家庭所产的废弃食用油送到回收中心。据估算，诺福克郡每年扔掉的废油约3500吨，如果这些废油全部都被收集提炼，可以用来发电1.3万兆瓦，相当于2200个家庭一年使用的点亮。剑桥郡彼得伯勒地区的一家燃料公司在过去3年里共收集了3.2万升废弃食用油，经过净化处理后，将其转化为一种绿色生物燃料，然后用这种燃料进行发电。[1]

加拿大政府在2010年9月1日颁发了 《可再生燃料法》，要求汽油当中应包含5%的可再生能源成分，而在柴油以及取暖油气里要包含2%的可再生能源成分。在加拿大，生物柴油一般是用动物脂肪、厨余废油、大豆和菜籽油炼制。当地政府要求，2011年所有柴油产品的可再生成分要达到2%，目前加拿大年生产量约为2亿升生物柴油，而现在每年大约需要生产5.5亿升才能满足政府的配额规定。

早在2009年，荷兰皇家航空公司的波音747飞机就开始使用50%的生物燃料作能源。2011年9月，他们开始在阿姆斯特丹飞往巴黎的飞机上使用厨余废油提炼后的“可再生飞行燃料”，现在这条航线上已经有200多架使用“地沟油”燃料的荷兰航空飞机，形成了一条“绿色飞行通道”。在阿联酋，厨余废油也被用来生产生物柴油，它可被任何柴油发动机使用，燃烧后产生的二氧化碳排放量要比传统柴油少60%-80%。

三、我国地沟油监管的思路和方式

从国外餐厨废油处理的做法和经验来看，政府在其中发挥了决定性的作用。因为制售地沟油表面上看起来虽然是部分黑心违法销售者的行为，但是餐厨垃圾的处理和循环利用实际上是属于公共服务的领域，政府应该在其中起到主导作用，担负主要职责。而这一领域正是地沟油产生的源头和关键所在，因此我们可以看到，无论是美国餐厨废油处理的“路线图”，德国的泔水“身份证”，还是日本对回收的餐厨废油加蓖麻油，我们从中看到的都是政府强有力的监管的身影。即便是对餐厨废油的绿色处理和再利用，我们依然能清楚地看到政府在其中发挥的绝对的主导作用。因此，治理地沟油，我们不能单单将责任推向企业，要求企业承担相应的经济责任、社会责任，我们更应该要求政府在其中担负起应有的监管和引导职责。

（一）监管思路：走出事后检测、技术依赖的困境，确立源头治理、全程监管的理念

2009年以来，尽管我们陆续出台了一些限制地沟油非法流向的政策，不过重堵轻疏、重事后检测、轻事前防范的做法却并不利于地沟油的根治。尤其是2011年底卫生部发布的征集地沟油检测方法的活动以后，并没有收到明显的成效，在此之后也并没有见到相关部门对地沟油的治理采取更加有效的措施。应该说，检测技术有限、检测手段受限等理由并不能成为我们放松监管、任由地沟油流向市场的理由。不能检测并非检测部门的过错，因为技术和反技术从来都是相互的。造假技术的提高，以及法律及程序性限制，致使监管在技术层面的滞后就在所难免。2011年，全国人大常委会食品安全法执法检查组曾对各地进行调查，结果表明，我国目前2200种食品添加剂中，有检验标准的只占总数的近四成。这也就意味着，有六成1300多种食品添加剂无法检测。[2]但是，经验和事实告诉我们，在技术尚不发达、检测手段落后的情况下，我们依然通过其他的监管手段破获了很多在食品安全领域的大案要案。例如2011年公安部查处的地沟油大案，就是通过源头追溯而破获并结案的，并没有多少检测技术依赖，其原因就是在众多监管手段中，技术检测只是其中的一种，而且只是辅助手段。因为证据的获得有多种途径，在一个证据链当中，除了技术证据，还有物证、言证、书证、人证，都可以对“地沟油”进行定性，并依法处理。同时，也并非有了技术手段的检测结果就一定能够解决食品安全的问题，因为技术检测只能是一种事后监管，其对社会的危害已经形成且难以弥补，只能作为责任追究和处罚的依据而已。这显然不符合现代行政管理的理念和要求。而且，过度依赖技术检测的后果，还极有可能造成行政部门怠于监管，成为监管者开脱责任的借口，使事后监管也陷入困境。可以说，在监管的问题上，我们从来缺的都不是技术手段，而是监管态度。因此，我们一定要破除对技术依赖的迷信，走出事后监管的误区，建立“源头治理、全程监管”的理念和思路。

从国外治理地沟油的经验来看，餐厨废油的统一收集和集中处理是源头治理的关键所在。通过法律的手段对餐厨垃圾的回收和处理作出规定，明晰餐厨废弃油脂产生单位、收运单位、处理单位各自的职能和义务，强化行政和法律责任，对违反法律法规和相关政策的企业坚决予以处罚和取缔，加强全程监管，有效控制地沟油的出现。据报道，上海在2011年10月份就通过了《关于进一步加强本市餐厨废弃油脂从严监管整治工作的实施意见》，共八方面23条，包括突出源头治理、实施特许经营制度、严厉打击非法收运处置、防止餐厨废弃油脂回流餐桌、深入开展专项整治行动、建立长效监管机制、加强行政问责等。另一方面，也应该在技术层面对餐厨垃圾的处理予以支持，例如上海就对收处废弃油机构特许管理，要求所有餐厨废弃油脂单位必须在2012年底全部安装油水分离器或隔油池等设施，并设置回收公司专用锁，防止废油在回到公司之前，流向别处。同时对收处废弃油机构运用GPS等实施全程监控，逐步淘汰不达标的企业。

针对我国目前地沟油已经在市场蔓延的情况，现阶段对于地沟油的治理既要突出源头治理，也要强化全覆盖监管。要实施严厉打击和严格监管并重，多个部门之间应该实现联动，从体制机制上理顺地沟油的监管体系。同时，要注重技术手段和经济杠杆在解决资源化利用和无害化处理方面的有效作用，借鉴日本和台湾地区政府回收油脂价格高于违法者回收价格的做法，使违法者彻底无利可图，同时在餐厨垃圾和废油的处理上给予废弃油脂产生单位最大的经济和技术便利。另一方面，要加强社会舆论监督，拓展舆论监督的渠道，实施举报有奖等方式，使全社会共同来监管和防范地沟油。

（二）建立政府引导，企业和其他中介组织运作的治理和监管模式

地沟油的处理和利用需要一个完整的产业链条，从餐厨垃圾的分类和废油的收集，到餐厨废油的初加工，再到废油的利用和转化，需要政府的有效引导和监管，更需要企业实实在在的参与和运作。从前述国外治理地沟油的经验来看，各国政府都将餐厨废油的收集工作交给了企业去运作，这种企业一般都是政府特许经营的，获得相应的资质证书并定期接受政府的检查，政府会在税收、补贴、技术上对这些企业予以一定支持，而一旦违反规定将废油卖给其他机构将会受到严惩。同时，在废油的处理和再利用上，政府会通过一些非政府组织或企业进行技术研发，技术成果用以支持新能源和新产品的开发和利用。例如加拿大有专门机构检验馊水油处理技术，并投入资金进行技术支持，推进环保领域的技术，并令其市场化。在加拿大安大略省有一个成立于1994年的非盈利性非政府组织“安大略省环境技术中心”，其作用是检验市场各类检验泔水的新技术，从而促进成熟的环保技术的市场化。有研究结果表明，这种政府引导和监管、中介组织和企业运作的模式对于餐厨废油的处理和利用更为有利和高效。

因此，我们认为，在我国地理面积大、人口分布广、食用油生产源头多元的情况下，应该建立由政府引导、企业和其他中介组织运作的地沟油治理和监管模式，要在制度上予以充分的保证。首先要对餐厨废油回收制度作出明确而严密的规定，严格挑选资质和信誉度较高的企业从事餐厨废油的回收工作，并严格监管；要建立完整的餐厨废油追踪制度，要求餐饮企业和回收企业对每一桶餐厨废油的处理都有明确的记录，通过追根溯源，可以找到地沟油产生的源头；要对地沟油的处理和再利用机构提供有效的技术和经济支持，从而促进地沟油的绿色转化和新能源的开发利用。

值得注意的是，在当前地沟油检测缺乏技术支持、源头治理和全程监管又存在体制性障碍的情况下，有官员提出要通过国营公司专营的方式来防止地沟油的出现。本文认为，这一建议值得反思。不可否认，在目前我国食用油市场化供给的机制之下，油品生产源头多元化，这的确在技术和操作层面上都给地沟油的防范和治理带来了不小的难度。然而，解决问题的思路却远非如此简单。首先，地沟油的生成是一个全过程的链条，监管工作的关键正在于控制地沟油产生的源头，即餐厨废油的处理。只要相关的原料链条缺乏严格的监管与追溯机制，国有专营同样可能成为地沟油的出口。地沟油流入政府机关食堂的事例即是最好的佐证。其次，以国有专营的方式控制食用油的供给，实则是与“市场化”背道而驰，如果在市场经济发展的过程中出现的任何问题都需要以反市场、回归计划经济的方式来解决，那么我们的市场经济将永远无法有效可持续发展。再次，国有垄断食用油的供给，必然会使食用油的价格受到供给数量的影响，消费者因此而承担的利益损失也无法估量。在真正的具有法治精神的市场经济体制之中，“求安全”还是“求利益”不应该成为消费者面临的两难选择，保障食品安全、维护市场秩序、最大限度维护消费者利益应该是政府职责的应有之义。

（三）高度重视生物燃料发展前景

目前，地沟油在世界范围内逐渐成为一门新兴产业。在这条产业链上，被称为 “金色油脂”（yellow grease）的厨余废油回收后可以制成肥皂、肥料、选矿药剂甚至生物饲料。1992年签署的《联合国气候变化框架公约》还在2007年批准了专门的指导和检测方法，支持利用废油制作生物燃料。虽然餐厨废油已经失去再次食用的营养价值，但在工业上可以用于制造硬脂酸、脂肪酸，是生产橡胶、肥皂、化妆品的重要原料。据航空运输行动协会（ATAG）估计，到2020年，航空业使用生物燃料的份额将达到15%，欧洲航空业将因此减少3500万吨碳排放，节省20.1亿美元燃油成本；到2030年，这个份额将上升到30%，欧洲航空业会因此减少1亿吨碳排放，节省燃油费用58.3亿美元。可以说，国外很多国家都已经将餐厨废油纳入化工原料、生物能源的开发之中，并且通过法律的形式固定下来，作为其节能减排、开发新能源的重要形式之一。

目前，我国已把可再生物质能源作为国家能源战略的重要组成部分，大力发展可再生的生物能源产业。我国已经拟订生物能源替代石油的中长期发展目标，到2020年，生物燃料生产规模达到2000万吨，其中生物乙醇1500万吨、生物柴油500万吨。如果进展顺利，到2020年，达到3000万吨以上。但是，单纯有良好的愿望和目标是不够的，必须通过相应的经济手段、法治方法来保证其有效实现。

目前我国已经建立了一些正规回收企业，但是却因非法生产商与其争夺原料，生产陷入困境。据报道，很多生物燃料的公司反映，目前地沟油的市场收购价格基本上已经接近成品油的销售价格，导致生物能源根本没有生存和发展的空间。此次被公安部破获的重大地沟油案件的主角——山东济南的格林生物能源有限公司，虽然注册的营业范围是生物能源，但是由于市场不景气，销路不好，加之地沟油收购价格一再走高，所以他们才转而超范围经营，用地沟油生产食用油。由此可见，即使由政府主导、特许企业来运作收购地沟油，其收购价格也必须具有一定的吸引力，否则在监管不力的情况下，地沟油真正变成生物燃料依然非常困难。在这方面，日本、台湾的很多经验值得我们借鉴。

除了较高的收购价格之外，政府通过财政补贴和法律规定的方式也能使生物能源得到有效的发展。生物能源作为新生能源，其研发、投产、试用都需要消耗大量的资金，政府可以通过对生物燃料企业采取补贴的方式来鼓励企业进行生产。例如，在上世纪末，美国农业部决定每年拿出1.5亿美元补贴乙醇生产厂家，用以增加乙醇和生物柴油等生物燃料的使用。此项政策的激励效果是，由1999年的50万加仑猛增到2000年的500万加仑。据估计，仅美国农业部制定的鼓励政策，就可使生物柴油产量再提高3650万加仑。另外美国的各州政府和联邦政府也制定了许多关于使用生物燃料的鼓励措施和法律，仅华盛顿州就有4个激励方案和13个法律。因此，通过法律法规的制定，将生物能源的开发和利用的鼓励和支持措施明确下来，将大大有助于生物能源的持续开发和利用。

餐厨垃圾从“餐桌”到“绿色产业链”的位移，是一场捍卫中国食品安全的战争，是一场关乎中国未来能源发展和环境保护的战争，虽然看不见硝烟，但火药味却浓。建立有效的防范地沟油流通的政策措施，不仅解决了加工企业的生产问题，更是让可持续发展，环保治理，以及公众的食品安全等问题一并得到解决，是个多赢的局面。在中国餐饮业高速发达的三十年之后，要改变一些固有的做法与模式，政府所要付出的，不仅仅是一段时期内的监管与抵制，更需要的是一种良好制度的建立与善于管理的智慧。

[1]高潮.发达国家为何没有“地沟油”[J].中国对外贸易,2011,（12）.

[2]堂吉伟德.检测难并不是放任“注胶虾”的理由[N].新华每日电讯,2012-02-17（3）.