乡村民主政治参与主体的被动性问题研究

刘保华

（西南科技大学 政治学院，四川 绵阳 621010）

乡村民主政治参与主体的被动性问题研究

刘保华

（西南科技大学 政治学院，四川 绵阳 621010）

如何有效地推进民主政治，特别是如何实现民主，实现何种民主，与国家的社会经济发展水平、不同地区政治发展的历史轨迹、国家的统辖面积和国民的整体素质密切相关。在中国，政治发展的特殊轨迹和乡村群众的民主素养成为乡村民主政治建设推进的核心掣肘。随着我国经济社会的发展和基层民主政治建设的不断探索，乡村民主主体在参与民主化进程中的被动性问题逐渐暴露出来。笔者试图从民主意识和我国的政治体制层面对其进行分析并寻求解决办法。

乡村民主政治；参与主体；被动性；原因；措施

乡村民主政治建设是当前我国政治生活中的一件大事，推进整个国家政治民主化的关键一环，就是做好基层民主政治建设。特别是乡村民主政治建设更是重中之重，而且也迫在眉睫。乡村民主政治建设作为学术课题研究早已不是新鲜话题，也取得了很多很有实际意义的研究成果，然而，笔者一直认为，当前乡村民主政治建设依然处于萌芽状态，特别是经济水平发展不高的中西部地区，乡村民主政治建设中的主体——村民在推进民主化的过程中具有很强的被动性，如何化被动为主动，将成为推动乡村民主政治建设的重要路径。

一、中国乡村民主政治建设的历程

辛亥革命之前，我国经历了两千多年漫长的封建社会。在经济上，最重农桑而轻工商；在政治上，乡村治理主要依靠的是家族和地方势力。辛亥革命后，中国沦为半殖民地半封建社会。军阀割据，群雄混战，加上日本帝国主义的侵略以及各地分建伪政权，导致各地农村的管理模式各不相同。相伴而生，政权力量开始延伸到农村，新式的民主自治理念也开始进入农村。在新民主主义革命时期，中国共产党对乡村治理的模式进行了有益的探索。各解放区、根据地实行“三三制”等民主治理模式，使政权力量一直延伸到村一级，实现了政权下乡，从而彻底改变了农村政治的边缘化状态和分散状态，并“经过长期的政治实践，逐渐探索出一条以基层民主政治建设实现人民当家作主的民主建设之路。”①

新中国成立后，社会主义制度的确立和人民民主专政政权的建立，为民主政治建设的有效发展提供了制度保障和稳定的环境。在建国初期，我国的乡村建制规模都比较小，为适应形势的需要，建立起了县（区）、乡的乡村管理机构。随着乡镇机构的合并，现有结构日渐不适应形势的发展，加之，全国范围内又掀起了进行社会主义改造的热潮，各地农村响应号召，纷纷成立了合作社。乡一级改为人民公社，同时不断扩大人民公社的权限，形成了县、人民公社、生产大队、生产小队的组织机构。直到改革开放，这种结构才开始被新的机构所代替。

改革开放后，在农村经济领域，从1980年开始推广安徽农村改革经验，家庭联产承包责任制成为农村经济改革的显著性标志。在基层政治领域，则恢复了乡镇机构，撤销了人民公社建制，乡村基层政权机构逐步演变为乡镇、村（社区）的两级管理模式，在村社区以下，仍然保留了村（居）民小组的构成。同时，在广大农村地区实行村民自治，村（社区）及其以下的组织都由村民民主选举产生，乡镇一级行政机构对其进行指导、帮助，即“乡政村治”模式。

作为一种外在的政治管理形式，“乡政村治”体制“主要由乡(镇)政府的行政管理权和村民委员会的社会自治权两部分组成，二者共同担负保障农民从事经济和社会事务的自主权、重建国家对农村有效管理的重任。”②它虽然顺应了政治改革的形势，满足了广大基层群众的参政需要，但这种改革从下往上推行，基层的改革又由其上一级行政机构——乡镇主导推动，乡镇的机构改革成效便毫无疑问的成为左右乡村治理发展的关键因素。当前，乡镇一级的改革比较滞后，乡镇体制逐步异化为“乡官本位”体制，日渐成为阻碍村民自治发展的障碍，削弱了村民在乡村事务管理中的主体地位。与此同时，受传统观念的影响，村民对于民主政治参与意义的认识尤为模糊，特别是一部分乡村精英崛起后，很多弱势人群的参政地位进一步被削弱。体制机制改革的落后和不完善，思想上的禁锢，极大地制约了乡村民主政治建设的有效推进，致使乡村民主政治建设陷入新一轮困境。

二、乡村民主政治参与主体处于被动地位的原因

1、民主选举中处于被动地位

在乡村，最大的政治参与就是换届选举。当前，各个地方也采取了很多规范性的选举流程，创新了不少选举方式。例如，“公推直选”、“两推一选”等，甚至有的直接面向社会“海选”，但是，在实际操作中，却困难重重，问题不断，最终还是走上乡镇一级委任或拟定候选人的轨道。一方面，群众的民主参政的能力不够。笔者是一位基层工作人员，深刻的认识到当前农村的党员队伍构成方面存在的问题：一是老龄化严重，年龄层次分布严重失衡。四川某乡镇的一个村，党员共有五十几人，大部分年龄都在五十到七十岁之间，这些党员年龄过大而且又基本上没有离开过乡村，他们大都难以及时有效地接受新思想。二是文化程度普遍较低，无法接受理论层次较高的知识，文化层次稍高的就属退伍军人。农村党员干部往往最注重实干，解决实际问题很有办法，但往往难以满足民主政治的需求，同时，也为政权机构根据意愿管理乡村提供了充分的理由。另一方面，中国地域辽阔，地貌复杂，各地经济发展的情况大不相同。在农村，参与政治的目的很明确，就是为了既有利益的合理分配，使利益群体都能满意。经济利益少的地方就不存在太多的纠葛，政治参与的意识也就淡，乡镇一级的领导性作用就大于指导性作用，民主的实现程度就低；而发展快、项目多、经济利益多的地方纠纷就多，通过政治参与维护自己利益的人就多，要求民主决策的呼声就高，那么，乡镇一级的指导性作用就大于领导性作用，民主的实现程度相对较高。

2、中国传统政治文化发展的历史轨迹，极大地影响了基层民主政治的进程

民主的萌芽概念在我国古代就有，但是一直未给予足够的重视，对民主的深切感受，还主要是西方国家的资本主义民主政治观念。我国封建时代经历了两千多年，官僚政治也就存在了两千多年，官本位的观念可谓根深蒂固。在广大的落后农村，这种观念更是“深入人心”。例如，现在上大学很普遍，读大学其本意是为了学知识，提高国民素质，可是农村群众却总以为这是“跳龙门”，以后就是官，就是干部。一些基层政府的干部，群众往往是以尊敬的态度对待，根本没有辈分、年龄的考虑。还有的简直见到机关干部就手足无措，战战兢兢。而一些地方的干部，自己也自觉高高在上，颐指气使，认为群众来办事，是来求他，他有威慑的权利。在这种封建官僚意识的严重影响下，等级森严，倡导民主可谓任重道远。

3、当前农村基层组织机构本身的不合理性

目前，在农村有两个大的组织——村党支部和村民自治委员会。按照原则是党支部领导下的村民自治委员会，所以，村主任一般也是党员，当然，也有个别例外，但也必须接受党支部的领导。这种格局随着经济社会的发展，实践中的矛盾不断凸显，一方面是党支部的领导，所有的大事都要经党支部的审议，另一方面是村民自治，所有的大事都需要群众同意，尽管其目的和作用效果是一致的。但在实践中，党支部书记不一定是群众满意接受的，而村主任却是群众支持的，不可能所有的事，这两人意见都一致，而二者所具有的很强的独立性必然导致权力纷争。二是支部书记和村主任在管理内容上必然有重叠，从而造成权责不清。三是按法律规定，村民自治委员会是独立于行政机构的，乡镇一级党委、政府对其只是指导、服务、协助其管理村级事务的功能。这种独立性一方面强化了村民自治的效果，但另一方面却削减了乡镇对村级的控制力，降低了行政效率，阻碍了乡镇决策的有效快速落实。正是由于这种组织机制造成了农村问题决策规划的不统一性，形成“两个组织，两张皮”的局面，严重限制了农村民主政治的有效推进。

三、改变乡村民主政治参与主体被动地位的措施

事实上，乡村民主政治参与主体处于被动地位由来已久，改变这种局面是一项长期性的工作，笔者认为，有效解决的途径主要有以下几点：

1、继续坚持以发展经济为工作重心

通过不断完善社会主义市场经济体制，强化市场主体的独立性和自主性，进一步改善政府干涉经济运行的实际过程，坚持把宏观调控和发挥市场的主导作用有效结合起来，不断建立健全相应的体制机制和市场经济法律法规，从而为民主政治建设提供必要的经济环境。经济基础决定上层建筑，一个时期的政治形态必然受同时期经济形态的制约，当然，由于政治的相对独立性和人们政治意识的延续性，政治形态也必然受到历史、经济、政治因素的影响和制约。新中国脱胎于半封建半殖民地的旧社会，旧有的政治因子必然对当前的政治构建产生诸多影响，我国社会主义市场经济的推进，也必然要受到封建文化和自然经济的影响。从人类发展的历史来看，自然经济产生专制和官僚体制，形成臣民文化，等级制度森严；市场经济产生民主政治，形成公民文化，国民的政治地位更平等，独立性更强，自主意识更明显。中国在自然经济状态下发展两千多年，已经形成了根深蒂固的臣民文化，在这种官僚体制丛生的土壤里构建民主政治，臣民文化的影响依然是极为深刻，可谓困难重重，根本途径在于发展社会主义市场经济，从根本上铲除专制政治的生存条件，通过发展市场经济来推进民主政治建设。

2、加强教育宣传，不断提高农村党员群众的文化素养，增强他们参政议政的意识和能力

基层民主政治建设的有效推进，首先需要乡村民主政治参与主体的主动积极参与，而这就要求乡村民主政治参与主体具有很强的参政意识、政治责任感和政治参与能力。由于当前农村基层民主政治还处于被动推进状态，所以，就要求我们党不断加强宣传教育，逐步培养农村群众的民主意识和民主参政的责任感，不断增强其政治参与能力，从而使农村基层民主活动更具理性和可行性，根本改变家族势力、地方群体实力对民主政治建设的负面影响。

3、要形成上下互动连动的机制，既要在基层层面上进行体制改革，也要在整个国家的政治体制上进行改革

经过多年的探索，考虑综合改革和保障稳定的双重因素，我们国家最终选择了把农村作为政治体制改革的起点，这保证了稳定大局。通过有益的探索，我们党对民主政治建设有了较为深刻全面的认识。同时，我们也应该清醒地认识到：广大的农村地区在旧中国一直处于政治的边缘地带，通过新中国60多年的建设发展，农村的政治参与程度有了一定的提高，然而，农村依然是当前中国政治的末梢地带，而并非政治的核心区域，所以，改革的成效难以体现。从根本上讲，虽然在基层开展了形式多样的民主，但很多基层民主实践中形成的优秀成果没有得到有效利用。因此，笔者认为，中国民主政治建设的推进源于基层，但深入开展还需要从上层政治体制着手，只有在上层形成能进能出、能上能下、民主活跃的政治状态，中国的民主政治建设才能进入全面发展的阶段。

4、建立健全法律法规，加大监督监管力度，从法制层面上保障乡村民主政治参与主体的主体性地位

一直以来，乡村民主政治参与主体一直处于被动状态的一个重要原因，就是其主体地位难以保证，虽然我们制定了很多法律法规，但往往在实际操作上存在很大问题，一方面是法律法规本身的可操作性不强，另一方面则是监督监管力度不够有力有效。行政权力的过分集中，造成了有法不依、违法无法可究的局面，极大的挫伤了乡村民主政治参与主体政治参与的积极性，因此，需要更进一步的完善相关法律法规和体制机制，完善监督监管措施，削弱权力过分集中的影响和制约，逐步推进民主政治建设。

5、改革完善基层民主政治的组织结构

笔者认为，有必要将村上两个组织组合为一个组织，可由党支部书记兼任村主任，当然，在确定人选时，要进一步强化群众意愿，这样，既保证党委的领导，充分发挥村级组织这个国家行政机构延伸触角的积极作用，又能够保证群众意愿有效获得行政支持，使群众意愿得以实现。当然，这个构想还需要通过论证和实践检验才能加以运用推广。

总之，乡村民主政治建设既是大趋势，更是现实的需要，但盲目的发展民主也会造成分裂和动乱。必须要承认地域和历史民族的差异性，在维护社会稳定的前提下稳步推进乡村政治的民主化。中国幅员广阔，发展和稳定是民主实现的先决条件。特别是在当前城市发展水平根本无法完全接纳如此众多乡村人口的情况下，发展乡村民主政治，必须先解决乡村的经济发展问题。通过发展经济为民主政治建设创造条件，而又通过稳健的民主政治建设，增强发展乡村的内动力。

注释：

①徐勇：《“政权下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》，2007年第8期。

②陈潭、罗晓俊：《中国乡村公共治理研究报告（1998—2008）》，《公共管理学报》，2008 年第 4 期。

D638

A

1671-2994（2012）01-0174-03

2011-12-13

刘保华（1986- ），男，河南商城人，西南科技大学政治学院马克思主义中国化研究专业研究生，四川省江油市纪委监察局招监室科员。研究方向：政治学。

责任编辑：刘建文