易地搬迁与怒江州扶贫开发

李川南 韩明春

（中共怒江州委党校 教务处，云南 泸水 673100）

易地搬迁与怒江州扶贫开发

李川南 韩明春

（中共怒江州委党校 教务处，云南 泸水 673100）

怒江州是一个贫困人口多、贫困程度深、自然灾害频繁发生的自治州，目前，有近一半的农村人口还处于深度贫困之中。客观地看，这部分人口已经丧失基本生存条件。只有实施易地搬迁扶贫，才能从根本上解决丧失生存条件的特困群众的脱贫和发展问题。

怒江州；山区特困人口；贫困；易地搬迁扶贫；对策

怒江州是一个贫困人口多、贫困程度深、自然灾害频繁发生的自治州。经过二十多年的扶贫开发，怒江州扶贫开发工作取得了显著成效。但时到今日，怒江州仍然是云南扶贫攻坚的“上甘岭”，近一半的农村人口还处于贫困之中，人地矛盾突出，生态环境极其脆弱。还有12万特困人口居住在海拔较高、土地贫瘠、气候冷凉、交通不便、生产力水平低下、生态环境恶劣、水土流失严重、地质灾害频繁的地方，这部分人口已经丧失基本生存条件，不可能就地解决温饱。实践证明，对丧失生存条件的特困人口，依靠传统的国家和地方加大投入、改善基础设施条件等常规扶贫措施已很难发挥作用，只有实施易地搬迁扶贫，才能从根本上解决丧失生存条件的特困群众的脱贫和发展问题。

一、怒江州实施易地搬迁扶贫工作取得的成效

早在上个世纪60年代，怒江州有数千名群众为了摆脱地理环境的约束，通过投亲靠友的方式开始了自发性的易地搬迁，他们从泸水、福贡县搬迁到保山市芒宽乡。80年代中期，伴随着在泸水、福贡、贡山县部分乡（镇）政府所在地由半山搬迁至怒江交通沿线，有近2万多群众，也逐年从山头搬迁到沿江一线。90年代开始，怒江州开始探索政府主导的易地搬迁开发扶贫工作，1999年，依据云南省政府颁布的《关于实施易地开发扶贫的决定》，怒江州按照群众自愿，政府引导的搬迁方式和“搬得出、稳得住、能致富”的发展思路，开始实施政府主导的易地搬迁扶贫工作。按照扶贫与生态建设相结合，搬迁与开发并举的原则，将居住在山高、坡陡、谷深、灾害频繁、生态脆弱、耕地少、人地矛盾突出，丧失基本生存条件的贫困群众，以“分散、插花、小规模集中搬迁”的方式，搬迁到生产、生活条件相对好的地区，极大地缓解了怒江农村的贫困问题。从1999年到2011年底，先后开发了上帕镇施底村古米底、架科底乡架科村排谷、子里甲乡俄科罗村季谷、鹿马登乡布拉底村布拉底、架科底乡唯独村等易地搬迁安置点，顺利完成了5946户、25600人贫困群众的易地搬迁任务，项目总投资达9384万元。从怒江州实施的易地搬迁工作情况来看，易地搬迁扶贫对改善山区特困群众的居住条件效果较好，使搬迁农户生产生活面貌发生根本变化。

1、贫困人口数量减少，生活质量有了显著提升。易地扶贫搬迁工程的实施，为怒江州各族群众送来了党和政府的温暖，使怒江州5946户、25600人告别了恶劣的生存环境，集中居住到交通便利、资源相对较好的区域。住房条件也由过去的茅草房、杈杈房变成砖木结构的房屋，居住环境有了质的改善，还有效解决了搬迁户的人畜饮水、出行运输、子女入学、看病就医等问题，使困难群众的生活质量有了很大改善。例如，兰坪县通甸的大板场自然村，该村搬迁前位于距通甸3公里的半山腰上，土地资源严重缺乏，农民人均耕地面积仅有1.5亩，其中基本农田面积不足0.5亩，农民以种植土豆、燕麦为主，几乎没有其它收入来源。加之该村原居住地地表植被破坏严重，地质滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生，全村50户农户房屋危房面积达95%，严重威胁到群众的生命和财产安全。大板场易地扶贫工程的实施，使搬迁困难群众的生产生活条件得到了明显改善，搬迁户从过去高山上破烂不堪的房屋迁进了山脚砖木结构的小楼，迁入地通过通电、通路、人畜饮水、产业开发、能源建设等项目建设，群众吃水难、行路难、用电难、就医难、上学难等问题得到有效解决，极大地提高了群众的生活质量。福贡县架科底乡维独村自博自然村，搬迁前位于海拔2500米的高寒山区，土地贫瘠，25度以下的基本农田人均不足0.3亩。农业基础设施滞后，无可开垦利用的宜农土地资源，人均有粮不足300公斤，人均纯收入不足800元。实施易地搬迁项目后，通过农田水利等基础设施建设，搬迁农户实现了人均有1亩基本农田地、4亩经济林和1头商品猪的目标，2010年，农民人均纯收入达到954.93元。

2、拓宽和增强了贫困户的增收渠道和脱贫致富能力。易地搬迁后，搬迁户迁移到交通便利、离集镇近、信息灵通、就业机会多、条件相对好的安置点后，村民的基本生产条件得到很大改善，基本摆脱靠天吃饭的状况，部分群众不再依赖原有土地过广种薄收、“靠天吃饭”的日子，而是通过农田水利等基础设施建设、劳务输出、商贸流通、先进技术推广、发展特色产业等多种渠道增加收入。如，泸水县上江乡蛮赖村，易地搬迁后群众不再依赖原有的土地“靠天吃饭”，发展了香料烟、甘蔗等种植业和养殖业，农民人均收入由2007年的1066元增加到2010年的2000余元。搬迁前，农民居住在生产生活极为不便的半山坡上，全村62户人家只有193亩耕地，有效基本口粮田人均不足一亩，实施易地扶贫开发转移项目后，通过农田水利等基础设施建设，农民人均拥有1.5亩农田。搬迁到新的安置区后，不仅改变了搬迁群众的生产、生活条件和居住环境，同时，还为群众搭建了认识和接受新事物的平台，促使搬迁户的思想观念发生了较大的改变。由于安置区基础设施的改善，拓展了贫困户的生存发展空间，增强了对安置区人流、物流、信息流的影响，拓宽了群众接收信息的渠道。群众的思想观念、市场意识、劳动技能、文化素质逐步得到提高，生产和经营能力得到进一步增强。搬迁户“等、靠、要”的思想和封闭保守、自给自足的小农意识逐渐为开放进取、竞争的意识所取代，村民的人口素质有了很大提高，市场经济、科教兴农意识有了明显增强，农业耕作方式由过去的粗放经营向精耕细作方式转变，村民还进行核桃、草果等经济林木的种植，村民的自我发展能力得到提升。

3、人居环境得到改善。生态环境与贫困问题是相互制约、互为因果的关系。一方面，由于生态环境恶劣，群众的生产生活条件难以改善。另一方面，人们的活动也对生态环境造成了持续性的破坏。易地搬迁扶贫是一种兼有消除贫困、发展经济、保护生态环境和促进社会和谐多重效益的自愿性移民扶贫方式。通过安居工程、基本农田水利建设、人畜饮水工程、道路工程、通电工程、农村能源等建设，使安置点的基础设施得到明显改善，基本实现了通水、通电、通路，缓解了群众吃水难、行路难、用电难、就医难、上学难等问题。例如，怒江州贡山县丙中洛羊科当村，16户村民原来居住在生产交通极为不便的高山陡坡上，群众在没有水、没有电、没有学校、没有医院、没有商店、没有交通工具的山村里，过着日复一日、年复一年的落后生活。该村从山头搬到石门新村以后，建成纯木怒族传统民居16户，村间道路硬化1200平方米，卫生公厕2座，人畜饮水工程管线2千米，5个水池，改厩16户，入村水泥公路450米，水泥篮球场1个。贡山县普拉底乡禾波村阿莫作底安置点，通过易地扶贫搬迁项目的实施，不仅改善了搬迁户的居住条件和生产条件，还使搬迁户彻底摆脱了生产条件的困扰，村民的居住和经济发展环境得到极大的改善，增强了可持续发展能力，为群众脱贫致富提供了条件。

4、生态环境得到了有效的改善。由于易地搬迁项目迁出区域人多地少，人地矛盾突出，人口超过了土地的承载能力，生存环境十分恶劣，生产方式主要是刀耕火种，对生态资源的破坏性很大，水体流失严重，可持续发展后劲不足，造成了生态环境日益恶化。实行易地扶贫搬迁后，使迁出地人口减少，极大地缓解了人地矛盾，减轻了迁出地的土地承载压力，很大程度上减轻了人为因素对生态环境的破坏，避开了随时发生的滑坡、泥石流等地质灾害的威胁。同时，迁出地通过种植经济林，增加了森林覆盖面积，使生态环境得到有效恢复和保护，水土流失、滑坡等自然灾害的危害得到了有效遏制。在安置区，由于实施了村间道路硬化、厩舍改造、卫生厕所项目，配套建设了沼气池，推广使用了节能灶，缓解了人口对环境资源的压力。搬迁群众逐渐从长期形成的“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环和传统的毁林开荒、广种薄收生产方式中解放出来，缓解了人口对资源的压力，为生态环境保护与建设提供了条件。

二、怒江州实施易地搬迁扶贫中存在的困难

怒江州易地扶贫搬迁工作虽然取得了一定的成绩，但要从根本上解决怒江州山区贫困人口的出路问题，任务还很艰巨。根据怒江州贫困面的分布情况，易地搬迁涉及全州四个县、28个乡（镇）、226个自然村。目前，怒江州易地搬迁扶贫安置工作面临以下主要困难和问题。

1、搬迁群众自身能力弱，迁后致富困难。易地搬迁扶贫的主要对象是生产生活条件极差的贫困户，由于长期以来受恶劣自然条件的限制，大多数群众受教育的程度低，接受新科技、新信息的能力弱，对土地的依赖程度高。实施易地搬迁后，虽然搬迁户的居住环境得到很大改善，但致富较为困难。一是安置点离农户的承包地太远，村民住在山脚，到山上种地，生产成本很高。二是缺乏产业支撑。部分农户搬迁后，缺乏产业支撑，脱贫致富仍然有难度。三是搬迁户缺少增收渠道和就业技能，“等靠要”思想严重。为了实施好易地搬迁扶贫工作，各级政府都花费了心思，整合可以整合的资金，但项目受益的群众参与意识不强，积极性和主动性差，存在“等靠要”思想，缺乏自主创业、艰苦奋斗的精神。不少搬迁户仍然以传统的、单一的生产种植模式为主，处于靠天吃饭、粗放经营的状况。

2、项目建设投入的有限财力与现实搬迁需求的矛盾突出。怒江州地处横断山脉，地势较为复杂，生存发展空间十分有限，人口居住过度分散，特困人口主要分布在远离交通的山腰、山顶区域，安置区大都远离城镇，几乎没有基础设施，导致易地搬迁中基础设施建设的成本很高。易地搬迁扶贫工作是一项比较复杂的系统工程，工作任务重，操作难度大，建设项目涉及安居工程、农田、水利、道路、电力、农村能源建设等，项目实施难度大，需要大量的资金投入。但是，怒江州在实施易地搬迁扶贫建设项目中资金投入十分有限。一是易地搬迁扶贫项目国家补助标准偏低，国家对搬迁户的补助标准人均5000元，很难满足易地搬迁扶贫的需要。二是怒江州是边疆民族贫困地区，经济发展较为落后，财政自给能力较弱，州、县财政较为困难，无力解决相应的配套资金。三是搬迁户的经济基础较弱，群众的自筹能力低，群众的自筹资金只能以投工投劳的方式进行。四是怒江州山高坡陡，村落分散，项目实施过程中产生的二、三次搬运费，加大了项目建设成本，导致项目推进困难。

3、可供安置的土地资源十分有限。要想真正实现移民搬得出、稳得下，最为关键的是迁入地生产和生活条件优于迁出地时，迁入地才能产生吸引移民的“拉力”，与迁出地恶劣的生存条件产生的“推力”相合，这就需要在移民迁入地营造良好的生产、生活环境。怒江州自然条件恶劣，山高坡陡，生态脆弱，人地矛盾突出，生存发展空间十分有限，适合村民生产、生活的土地十分有限，安置移民的宅基地相对容易解决，但可供安置移民的耕地十分紧缺。笔者曾经到福贡县上帕镇木古甲旺恰易地搬迁集中安置扶贫点进行调研，这个安置点土地资源丰富，易于发展生产，无安全隐患，但仍然处于35°以上的山坡上，村民的耕地离安置点较远，生产生活极不方便。

4、贫困人口比重大，贫困程度深，脱贫难度大。近年来，怒江州农村的贫困状态虽然有了较大的缓解，绝对贫困人口的数量大幅度下降，但是，由于自然、历史等诸多因素的制约，怒江州农村的贫困问题仍然没有从根本上得到解决，贫困面仍然很大、贫困程度仍然很深，条件型贫困与智力型贫困并存，区域性贫困与群体性贫困交织，尤其是随着国家贫困标准的提高，怒江州扶贫攻坚的任务更加艰巨。以贡山县为例，由于国家提高了贫困标准，到2010年末该县仍然有17000人生活在贫困标准以下，占全县农业人口的57.15%，其中需要易地搬迁扶贫的人口就有10300人，占总贫困人口的61%。怒江州深度贫困人口主要分布在生存条件恶劣、耕地资源、基础设施条件差、生态环境脆弱的山区，脱贫难度很大。

三、怒江州进一步做好易地搬迁扶贫工作的对策

1、加大对易地搬迁扶贫的投入，强化资金整合的力度。异地搬迁扶贫是一项德政民心工程，得到了广大群众的一致拥护和广泛好评，但由于国家对异地搬迁项目的投入资金有限，而怒江州经济基础薄弱，地方财力十分有限，州县缺乏财政配套能力，群众自筹能力也较差，要在短时期内解决群众生活及发展问题有很大难度，需要得到国家和社会各界的大力支持。建议中央和省应根据怒江州贫困群体的特殊性，对其实行差别化的扶贫措施，加大投入额度。在积极争取中央、省级加大易地搬迁扶贫资金投入的同时，各有关部门要通力配合，本着“渠道不乱、用途不变、各记其功、注重实效”的原则，全方位梳理整合相关资金，将涉及财政“一事一议”资金、城建抗震加固资金、扶贫资金等捆绑使用，优先投放到最需要的地方，重点抓好移民搬迁安置区的住房、公路、农田、人饮、社会事业等工程建设，充分发挥扶贫项目资金的粘合剂作用。

2、培育特色产业，夯实农民增收的基础。搬迁要真正实现“搬得出、稳得住、能脱贫、有发展”的目标，除了解决好搬迁户基本的居住条件外，还需要加强对特色产业的扶持力度，提高搬迁户的发展能力，实现持续增收。易地搬迁扶贫不是把农户的房子建好就可以，关键在于使村民“富起来”，否则，只给农户盖新房子，住上两三年又得搬回原来的地方。因此，易地搬迁扶贫既要注重对村民生产生活条件的改善，又要突出特色产业的培育，决不能把搬迁移民简单的“一搬了之”、“一补了”，要重点解决好产业发展问题。基于此，怒江州易地搬迁扶贫工作要高度重视产业发展，将对搬迁户的生产扶持纳入政府的发展规划，围绕怒江州“百万亩林果基地”、“百万株庭院经济林果基地”、“百万头商品畜基地”、“百万亩药材基地”建设，按照“一乡一特、一村一品”的思路，做好安置区的产业发展规划，帮助搬迁户围绕当地资源优势和条件培育特色产业；鼓励搬迁农户发展草果、漆树、云黄连、橘子、核桃等特色农产品，逐渐发展主导产业。有了产业支撑，特困群众搬迁后才能依靠产业脱贫致富。

3、广泛动员群众，切实组织好群众自力更生建设新家园。搬迁群众不仅是易地扶贫搬迁项目的最大受益者，也是项目能够顺利实施并发挥效益的主体，必须发挥群众的主体作用。为此，要鼓励和引导项目安置点的贫困群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，克服“等、靠、要”的依赖思想，积极投身到项目建设中，参与直接受益工程建设，通过群众投工投劳，使群众既感受劳动所得，又珍惜劳动所获，更体验到党的政策所惠，真正实现政府帮扶、群众参与、自建家园。

4、完善易地搬迁的方式。怒江州由于地处横断山脉，地形地貌复杂，生产生活条件恶劣，滑坡、泥石流灾害频繁，适合移民搬迁的安置点十分有限。根据怒江州地形、地貌及人口分布，在易地移民搬迁中，要在充分尊重贫困群众意愿的前提下，方采取小规模集中、插花安置方式。小规模集中安置点要选择基础设施条件较好，水、电、路都已经基本解决，土地资源丰富，宜于发展农业生产、无安全隐患的地点，以降低搬迁成本。插花安置点选择要注意几个条件：一是安置点必须具备长久的生存环境条件。二是安置地要有可耕的土地资源，能保证移民搬迁安置后稳定增收，逐步致富。

5、努力提高搬迁户的科技文化素质，增强扶贫对象的自我发展能力。提高搬迁户素质是增加搬迁户收入的根本性措施。实践证明，哪里的农民素质高，哪里的经济发展就快，农民收入增加幅度就大。怒江州各少数民族，长期以来处于封闭、半封闭的状态，困难群众科学文化素质不高，商品意识不强，自我发展能力弱，贫困群众的思想观念落后，生产技能低下，科技对农业的贡献力极低。在实施易地搬迁扶贫项目过程中，要采取多种形式，加强对农民的科技知识和专业技能的培训。培训要坚持“分类指导、服务产业、注重实效”的原则，面向农村基层干部、青壮年农民、农村妇女等不同培训对象，充分利用当地的教育资源，围绕各安置点的特色产业，以产业为依托，以市场为导向，以农民致富为目标，开展灵活多样、不同形式的专业技术培训，使搬迁户一看就懂、一学就会、学了能用、用能致富，充分发挥科技在易地搬迁扶贫开发工作中的作用。

6、加快农村富余劳动力的转移步伐。怒江州农村贫困地区自然条件极为恶劣，耕地资源匮乏，人地矛盾十分突出，仅靠就地开发和易地安置难以解决贫困问题，必须加快农村富余劳动力的转移步伐。一是转移出去的劳动力可以从其他产业获得较高收入，提高了农村劳动力的平均收入水平，直接推动农民收入的增长。二是农村富余劳动力的转移，降低了农业劳动力总量的增长速度，减少了劳动力总量，提高了农业劳动生产率，有利于农民获得规模经济效益，间接地推动农民收入的增长。因此，只有突出地抓好这项工程，提高人口的综合素质，增强移民的发展后劲，才是移民“搬得出、稳得住、能致富”的根本保证。一是要加强九年制义务教育，从娃娃抓起，通过提高受教育程度，使其走出穷山恶水，谋求富裕文明的新生活。二是大力发展农村职业教育，增强其就业竟争能力。三是要认真组织实用技术培训。要采取“请进来、走出去、送上门”等多种形式，手把手地教会移民一门实用技术，引导他们积极参与农业产业化开发。

6、提高农村基层干部的素质，增强带领群众致富的本领。农村基层干部是组织指导农村工作的中坚力量，既是党在农村各项方针政策的宣传者和执行者，又是带领广大农民群众进行易地搬迁扶贫工作的组织者和领导者，是党联系群众的桥梁和纽带。中央有关易地搬迁扶贫工作的政策在农村落实得怎样，农民的积极性能否得到充分发挥，农村基层干部特别是乡村干部起着至关重要的作用。为此，一是要抓住选人用人的关键环节。按照干部队伍的“四化”方针和德才兼备的原则，把那些认真贯彻执行党的路线方针政策，廉洁奉公，公道正派，群众拥护，有文化、有本领、诚心诚意为群众办事的人，选进乡村领导班子。二是加大培训力度。有计划地对广大农村基层干部进行党的基本知识、社会主义市场经济知识、科技文化知识和法律知识的培训，增强农村基层干部带领群众致富的本领。

F126

A

1671-2994（2012）01-0041-04

2011-12-19

李川南（1964- ），女，云南大理人，中共怒江州委党校教务处主任、副教授。研究方向：经济管理与民族经济。

朝明春（1961- ），男，怒江泸水人，中共怒江州委党校常务副校长、副教授。研究方向：党史党建。

责任编辑：刘建文