我国小额贷款公司的评价与发展策略研究*

董鹏 张晓 刘旭东 储冠群

(1．卡莱(梅州)橡胶制品有限公司计划部，广东梅州514759;2．浙江海洋学院经济管理学院，浙江舟山，316000;3．太原科技战略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大学法学院，湖南长沙，410012)

我国小额贷款公司的评价与发展策略研究*

董鹏1张晓2刘旭东3储冠群4

(1．卡莱(梅州)橡胶制品有限公司计划部，广东梅州514759;2．浙江海洋学院经济管理学院，浙江舟山，316000;3．太原科技战略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大学法学院，湖南长沙，410012)

小额贷款公司的信贷业务具有手续简便、机制灵活、放款速度快等特点，在解决中小企业融资难、规范民间信贷、促进中小企业发展中起到了重要的作用，然而，小额贷款公司在机构定位、监管体制、法律依据与核心规则等方面存在的问题却影响其进一步的可持续性发展，因此，政府应该制定相应的法律法规，采取健全制度、改善发展环境以及创新经营模式等一系列措施，促进小额贷款公司更加规范化发展。

小额贷款公司;制约因素;指导意见;发展策略

引言

2004～2012年，连续8个中央一号文件将农村金融问题作为金融改革的重中之重。从小额信贷模式的广泛复制，到2007年为“三农”服务的中国邮政储蓄银行(以下简称邮储)成立，村镇银行、小额贷款公司和资金互助社在全国各地呈燎原之势，再加之中国农业银行(以下简称农行)“蓝海战略”的本位回归，都表明农村金融格局出现新调整，激活农村金融市场竞争的目的初见成效。但是，多元化需求仍然没有得到充分满足，供求结构性失衡顽疾依然存在。从发展进程看，小额信贷主要分成三个层次。第一层次是发展中国家试行的福利主义小额信贷组织;［1］第二个层次是追求收入弥补成本，实现机构的可持续发展;［2］第三个层次是追求商业渠道资金，实现赢利，达到财务上的可持续。目前国内外对小额贷款公司进行评价还处于初级阶段，鉴于小额贷款公司在运作模式、组织形式、资本规模、业务种类、服务对象、风险特征等方面与商业银行存在差异，因此积极探索适合我国小额贷款公司自身特点的评价体系非常重要。［3］［4］

一、小额贷款公司的作用

小额贷款作为缓解中小企业融资难、引导资金流向农村和欠发达地区的一种全新的金融资源配置手段，已经引起了我国政府和民间的广泛关注。具体来说，其作用主要包括如下方面:

(一)推动了金融组织体系的创新。小额贷款公司它本着“手续从简、利率从活、放款从快”的宗旨，按照“小额、分散”的原则，以方便快捷、灵活高效放贷方式得到市场的认可，已成为金融组织体系的重要补充。据央行公布数据显示，截至2011年12月末，全国共有小额贷款公司4282家，贷款余额3915亿元，全年累计新增贷款1935亿元，新增小额贷款公司1668家。无论从业务规模或扩张速度看，同比去年均快速发展。2010年底全国共有小额贷款公司2614家，2011年底则达到4282家，增速高达64%。小额公司贷款余额则几乎翻番，由1975亿元升至3915亿元，增速高达98%，不过略低于此前超过100%的增速。［5］从小额贷款公司在全国推广情况来看，经济发达地区如浙江等小额贷款公司的贷款大部分投向了中小企业以及个体工商户，欠发达地区则有很大部分投向了与三农有关的产业。

(二)满足了部分民间资本的合理诉求。小额贷款公司在本质上属于一种小额信贷机构，其市场定位应从事小额信贷业务。小额贷款公司其贷款门槛低，手续简单、速度快、灵活的管理机制，适应中小型企业信贷“快，短，频”的需求特点，［6］［7］赢得了企业青睐，为众多中小企业、农村企业、农户解了燃眉之急，在当前经济背景下对缓解民企融资难题、稳定经济发展作出了积极的贡献，更重要的是使农户有了负债意识、正确的金融意识，培育了农村信用文化，改善了农村金融生态。

(三)遏制了民间非法借贷的蔓延。有利于民间借贷行为由“地下”转为“地上”，将为民间融资行为提供可行的组织化通道。近年来，由于地下钱庄及民间非法放贷活动较为活跃，民间贷款利率普遍较高。而小额贷款公司执行的最高贷款月利率控制在人民银行公布的同档次贷款基准利率的4倍以内。尽管这同商业银行的商业贷款利率相比仍然比较高，相对于非正规金融的借贷利率水平而言，这样的利率水平并不高，［8］远远低于民间高利贷的利率水平。利率定价的示范效应使民间借贷的利率水平得到了有效平抑，压缩了高利贷的市场空间，有效遏制了“地下”非法融资。作为一种介于正规金融机构与非正规金融组织之间的中间体，小额贷款公司的出现有利于培育多元化的金融市场竞争主体，打破我国传统金融领域的垄断格局。

(四)信用信息服务提供商。小额贷款公司的贷款小额分散，客户数量众多，在小客户信息的收集与处理方面具有比较优势。在加入征信系统后，既是信用信息的使用者，又是信息的收集整理者和重要提供者，可以为社会提供信用信息的专业中介服务。比如，面向银行，可以提供客户信用信息收集整理、客户分类及信用评级、增信和信用卡发行等服务。

二、小额贷款公司目前发展中存在的主要问题

小额贷款公司的信贷业务具有手续简便、机制灵活、放款速度快等特点，在解决中小企业融资难、规范民间信贷、促进中小企业发展中起到了重要的作用。然而，小额贷款公司在机构定位、监管体制、法律依据与核心规则等方面存在的问题却影响其进一步的可持续性发展。具体体现如下几点:

(一)小额贷款公司的监管主体不明确。《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)指出，“小额贷款公司的监督管理，凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处理责任的，方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”不难看出，这一规定使得小额贷款公司的监管主体依旧不明，具体由哪个机构负责监管仍需由当地政府委派指定。《指导意见》作为小额贷款公司试点的直接依据，也只有一些粗线条的硬性规定，操作性不强。因此，在全国层面并没有一个统一的规范监管体系，特别是这种以政府部门主导的监管模式有悖于市场运行规则。从目前的试点情况来看，各地方负责小额贷款公司监管的机构也是五花八门:有发改委、财政局、金融办、工商局、公安局等部门，有的地方政府还将银监会派出机构和人民银行分支机构纳为监管主体，如浙江温州市政府规定本地的小额贷款公司由金融办、发改委、工商局、温州银监局和人民银行温州市中心支行共同监管。如此多部门的分头监管容易造成小额贷款的监管出现混乱，不仅使机构间在监管的共发地带相互“扯皮”，而且会导致监管工作难以专业化与精细化，无法及时发现监管对象的风险所在。其性质、职能作用和业务发展均处于模糊状态，给金融安全带来隐患。当前小额贷款的主管机关多是政府相关部门，但地方政府部门由于在金融监管手段、专业监管人才、金融业监管经验、资源等方面的单一或缺失，难以避免地会出现监管“真空”现象。同时，对于不同性质、类别、地区小额贷款公司的多头监管，也会带来监管规则和标准的较大差异，造成无序竞争、发展失衡和制度掣肘等严重问题。与金融监管部门相比，地方政府更不具备监管优势，小额贷款公司也就失去了基本的后台支持，一有困难，有可能被地方政府一关了事。

(二)小额贷款公司的法律依据不足。国务院银行业监督管理委员会和人民银行没有充当小额贷款公司的监管者，而是采取旁观的协助者、配合者、信息的收集者角色。各地省政府部门却是充当监管者，是小额贷款公司金融风险的处置者。从小额贷款公司运行的规则看，有许多地方规定违反行政法原理、越权操作。银监会和人民银行发布的《指导意见》和地方政府有关部门关于小额贷款公司的规定，不属于法律、法规和规章，不具有法律约束力。这些规范性文件在我国立法层级中位次较低，缺乏刚性、权威性不足、不规范等问题。同时，对小额信贷公司的定位和缺乏统一规划，政策不稳定，不利于形成一个稳定的法律、法规体系。因此，可以说目前的小额贷款公司运行处于无法律规范、无有效规则的状态。之所以出现这种格局，原因在于小额贷款公司是否属于金融机构的法律性质不明，各地政府急需稀缺的金融资源而冒险行动。《指导意见》中指出，小额贷款公司是属于企业法人，属于有限公司或股份公司，但没有指出小额贷款公司的企业性质是否属于金融性企业、是否属于金融机构。通常，金融商事组织属于法定商人，我国采用集中统一的监管模式，商事组织的市场准入、运行、退出采用十分严格的管制措施。另外，《指导意见》还规定，小额贷款公司不得进行任何形式的非法集资。表面看，对小额贷款公司主要资金来源、利率等有了规定，但从法律角度看，小额贷款公司在不吸收公众存款，不进行非法集资外，仍可以从事大量合法的筹资活动。主要途径有:一是委托贷款资金;二是信托资金;三是证券非公开发行融资资金;四是民间借贷资金。［9］《指导意见》规定小额贷款公司是“只贷不存”的有限责任公司或股份有限公司，没有取得金融许可证，这与《贷款通则》规定的贷款人必须持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》矛盾。此外，在当前相关法规不完善情形下，小额贷款公司由于趋利性的驱动，存在变相吸收存款或增加利率，甚至非法集资，不排除存有群体性事件风险的可能。事实上，即便用行政手段进行硬性限制，人们在不得已的情况下也会以种种潜规则绕过管制。

(三)小额贷款公司主体身份及定位不明确。《指导意见》授权各地省级政府明确一个相关机构作为小额贷款公司监管主体。根据《立法法》，作为与省级政府平级的银监会和人民银行显然无权通过这种授权。此外，《指导意见》还授权由省级政府主管部门设置一项行政许可，即规定:“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。”依照《行政许可法》，这种作为小额贷款公司试点审批的行政许可，在目前没有法律法规依据、国务院也未以发布决定的方式加以设定的情形下，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章不能设定这种作为企业设立登记的前置性许可。可见，且别说这种授权是否于法有据，单是对小额贷款公司的批准设立，各地省级政府实际并不具备相应的权限。《指导意见》表明小额贷款公司并不是商业银行，不适用《商业银行法》，但是小额贷款公司经营的贷款业务本质上又是一种金融行为，也不能完全适用《公司法》，同时小额贷款公司是赢利性的组织，显然不能等同于政策性银行，这种不清晰的主体地位，使小额贷款公司处在法律监督和监管部门的边缘，致使小额贷款公司目前处于无有效规则的运行状态。［10］小额贷款公司的法律性质、市场准入与退出、监管机关、业务规则和监管措施等监管所必须明确的问题，现有规则几乎空白。银监会、人民银行发布的《指导意见》既不规范，也不严密，更没有法律效力。同时小额贷款公司是要实现利润最大化为其经营目标，因此更不同于政策性银行，不能接受相关的法律调控。小额贷款公司是否属于非银行金融机构的法律性质不明情况下，具备法定监管资格和措施的银监会不是监管机关，参与监管的机构却不具有相应的资格和法定的措施。另外，2009年6月，中国银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》(以下简称“暂行规定”)，表面上为小额贷款公司转变为正式金融机构创造了机会，但实际操作难度却很大，因为转制即意味着原有股东控制权的出让以及灵活的经营管理方式的终结，这样的结果对小额贷款业的发展很难有什么实质性的影响。［11］依据制度变迁的动力理论，小额贷款公司改制的动力来自制度供给方的最大化收益。若按现有规定改制使小额贷款公司发起人丧失了控股权，那就意味着他们丧失了最大的收益，从而也就失去了自愿改制的动力;即便改制了，由于银行业金融机构控股，其经营思路和服务对象也可能换位。因为新控股的银行业金融机构很难摆脱原有银行体系信贷制度的路径依赖特征，即可能将许多农户和小型、微型企业拒之于融资门外。与此同时，《暂行规定》确定的各项核心指标，基本与大银行的考核指标相近。既没有体现区别政策，又不符合小额贷款公司发展的一般规律。

(四)经营风险大，信贷风险准备金计提比率偏低。小额贷款公司的客户主要限于中小型企业、个体工商户与农户。这些客户经营规模较小，抵御市场风险的能力较弱，直接影响小额信贷的收回。小额贷款公司的业务风险要高于一般银行，但由于将小额贷款公司归类为工商企业，在会计处理中导致的信贷风险准备金普遍偏低，难以覆盖风险。当前，小额贷款公司信贷专业技术缺乏、业务品种单一的特点比较突出，风险控制能力较弱，也影响了其可持续发展。［11］此外，缺乏符合小额贷款经营特点的信贷管理软件和客户评价系统支撑。在贷款担保方式上也仍然主要采取担保、抵押方式，与“无担保、无抵押”的小额信贷运作特点存在明显差距。

(五)缺少政府财政补贴的支持。目前村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3年内可以享受其贷款余额的2%的财政补助，但小额贷款公司被定性为经地方政府批准成立的非金融企业，不在享受补助之列，这就制约了它支持民营企业和农户融资业务的拓展的积极性。国家税务总局规定，贷款属于“金融保险业”税目的征收范围，而贷款是指将资金贷予他人使用的行为。经营小额贷款业务属于“金融保险业”税目的征收范围。但是，因为小额贷款公司的资金来源主要是自有资金，资金成本无法列入正常的成本计算扣除，所以，同样税率上缴营业税，表面上合理，实际上是极不公平的，而这些民间贷款的利率，最低也高于银行利率4倍以上，有的甚至高出10倍。这也促使我们思考，如果贷款利率大大低于“地下”金融，也就是说资金回报率低于预期，对小额贷款公司是否有吸引力?特别是小额贷款公司重点支持的是三农生产、小企业和困难企业，这些贷款往往存在较高的坏账发生率。另外，它必须按照一般服务业的标准照章纳税，包括向税务部门全额上交5．6%的营业税，按新企业所得税法缴纳25%的企业所得税和从“股息、红利所得”中上缴20%的个人所得税，另外还涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税等税种。

三、提升小额贷款公司可持续性发展的主要策略

针对上面的问题，可以从以下几个方面加以改进，促使小额公司持续性发展。

(一)明确银监会作为小额贷款公司的监管主体和定位。在明确小额贷款公司非银行金融机构属性的基础上，应明确认定银监会作为我国小额贷款公司的惟一法定监管主体。原因如下:第一，银监会是唯一合法的非银行金融机构的监管机构。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条，“银监会不仅负责对我国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，而且负责对在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经银监会批准设立的其他金融机构的监督管理工作”。并且，该法第19条也进一步要求，“任何单位或个人设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动都须经银监会批准”。因此，由银监会对小额贷款公司的法律监管是顺理成章的事情。第二，银监会可以实施其他机构所不能行使的各种监管措施，包括对被监管对象的询问、检查、复制、查阅与封存等，是完全有能力对小额贷款公司的现有或潜在的问题加以追究与查处。第三，银监会其对小额贷款公司的监管完全可参照、适用《中华人民共和国银行业监督管理法》的相关规定，与上述提及的那些不具备行政监督主体资格或不具有金融监管权限的地方政府相关部门相比，完全没有所谓的监管依据不足。［7］

(二)加强监管，严控风险。以法律法规体系、社会监督体系、运营监测机制、进入退出机制“四位一体”的监管体系建设为突破口。具体地说:一是尽快颁布指导小额贷款公司发展的法律法规，指导小额贷款公司的发展方向，明确小额贷款公司的性质，业务范围及融资方式等。小额贷款公司应定位为特殊的金融企业，通过列举方式界定其不能从事的业务范围，放开其能够从事的业务范围，这样就可以有效克服当前小额贷款公司发展中遇到的问题。二是建立社会监管机制。小额贷款公司发起的形式是股东承诺制，其合规经营主要依靠自我约束，建议成立小额贷款公司行业协会，依靠自律组织自我监管，既能促进小额贷款公司合规经营，又能减轻政府监管部门的监管压力。三是要统一制定小额贷款公司风险管理、信息披露等方面的监管制度。建立健全小额贷款公司信贷绩效及风险预警指标体系，全方位加强对小额贷款公司资金运作的风险管理;要加大现场和非现场检查力度，防范和化解经营风险，提高资金运行效率。小额贷款公司要学习借鉴国内外金融机构的先进管理经验，按照现代金融企业的管理模式和商业银行运行管理要求，加强对其经营情况的监督和管理、规范业务流程、防范信贷风险，确保贷款业务的稳步健康发展，不断地建立健全组织人事、财务管理、授权授信、风险防范、稽核监督等内控制度。四是加快金融机构破产法的立法进程，将小额贷款公司解散与破产纳入到金融机构破产法规范中。

(三)政府要创建有利于小额贷款公司发展的环境。一是拓宽小额贷款公司的融资渠道。建议人民银行、银监会、财政等有关部门研究出台更多的扶持小额贷款公司的政策，对于那些经营优秀的小贷公司，可逐步向其开放金融市场，使其充分利用银行间拆借市场、再贷款、短期与中期票据、委托贷款等金融工具，扩宽融资渠道。［9］除严格禁止小额贷款公司吸收公众存款外，允许其通过多种方式融入资金，而不限于自有资金、捐赠资金和50%的净资本银行融人资金。二是尽快将小额贷款公司纳入人民银行征信管理系统，降低其风险识别成本。探索小额贷款公司接入征信体系等基础性技术支持方式，防范业务风险。三是要合理布局。控制小信贷公司区域分布，避免恶性竞争，力争在“数量，规模，风险”可控的基础上稳步发展。

(四)鼓励小额贷款公司经营模式的创新。第一，以贷款业务为主，以咨询、租赁、信用担保、中间业务为辅，挖掘客户资源、开发金融产品、向企业内部延伸的纵向一体化的发展战略;拓宽公司业务渠道，从而弥补公司资金不足、因款项全部贷放出去而没有业务可做的困境。第二，部分小额贷款公司可向金融公司和风险投资方向发展。金融公司既可防止吸收公众存款的社会风险，又可通过吸收企业的大额存款以解决贷款公司的资金来源渠道，实现可持续发展。若转变为风险投资公司，也是小额贷款公司的出路之一。第三，构建和完善农村保险体系，积极发展农业保险，为小额贷款公司分担风险。借鉴美法等国开展农业保险的经验，将农业保险与农村信贷结合起来。针对目前农村金融市场的现状，建议人民银行、银监会和保监会等监管部门研究推行“信贷+保险”的运作模式，增强贷款农户的抗风险能力，避免小额贷款公司的贷款因自然灾害、借款人意外身故等不可抗力因素造成不良影响。第四，小额贷款公司向村镇银行改制适应了我国发展多层次农村金融机构的趋势。现行制度规定将其控股权归银行业金融机构是不可行的。因此，为了成功实现小额贷款公司向村镇银行改制，政府有关方面应该允许小额贷款公司股东保留原有控制人的控股权，银行业金融机构则可以以战略投资者的身份入股，并指导其完善内部治理结构和健全风险管理机制。

(五)国家制定有针对性的财政、税收政策。小额贷款公司成立初期，离不开政策的扶持。建议地方政府借鉴农村信用社改革与发展担保公司相关经验，出台配套政策，制定小额贷款公司的贷款风险补偿、税收减免、抵押物登记收费等相关扶持制度，以营造良好的发展环境，尽量降低小额贷款公司的运营成本。［11］当前，建议政府要除减半征收小额贷款公司企业所得税外，应全额减免3年营业税，通过支持小额贷款公司的发展，推动当地经济的全面协调发展。中国人民银行研究生部杨骏博士在2011年4月23日召开的第七届中国金融(专家)年会上也指出，我国目前小额贷款公司亟待解决的是融资问题和财税补贴两个问题，作为这两个问题的解决方案就是建立一个行业的整体评级。

四、结束语

目前农村金融体系的架构主要以农行、农村信用合作社、邮储、中国农业发展银行为主，以新型金融机构如村镇银行、小额贷款公司和资金互助社为辅。尽管金融供给主体多元化，但其实质还是原供给主体模式的复制，目标客户的定位、产品的设计、定价以及贷款营销的模式等方面都趋同，即同质化竞争。而同质化竞争的加剧导致的结果必然是资源流向高效率地区和行业、金融机构“草尖化”、中低收入的农民继续被边缘化、资金回流农村依然困难等。但随着试点工作的不断深入，小额贷款公司经营经验的不断积累，政策的不断调整，政府支持力度的不断加大，小额贷款公司必将成为农村金融体系的重要组成部分，推动着农村经济和中小企业的发展。

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［3］王骞，王满仓．陕西省农村小额贷款公司的盈利性研究—基于九个小额贷款公司的实证分析［J］．西安电子科技大学学报:社会科学版，2011，(3):36－41．

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［7］朱明．小额贷款公司发展的法律问题探讨［J］．浙江金融，2010，(10):71－74．

［8］刘俊剑．劳动密集型中小企业信用风险预警模型构建［J］．浙江金融，2010，(11):65－68．

［9］王传刚．小额贷款公司发展的法律障碍及克服路径［J］．山东行政学院、山东省经济管理干部学院学报，2009，(6): 113－115．

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(责任编辑:董芸)

Abstract:The credit operation of small loan companies is simple，flexible and fast to loan，which play an important role in solving the financing difficulties of small and medium－sized enterprises(SMEs)，and can regulate private credit and promote the development of(SMEs)．However，the small loan companies have the problems in the body positioning，regulatory system，legal basis and core rules which affect its further sustainable development．For this，the government should enact appropriate laws and regulations，make a sound system，improve development environment and innovate business models so as to promote the small loan companies to be developed in more standard way．

Key words:small loan company，constraints，guidance，development strategy

Study on the Strategies for Evaluation and Development of Small Loan Companies in China

DONG Peng1，ZHANG Xiao2，LIU Xu－dong3，CHU Guan－qin4
(1．Dept．of Planning，Carlisle(Meizhou)Rubber Products Co．，Meizhou，Guangdong，514 759; 2．School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan，Zhejiang，316 000; 3．Research Office，Taiyuan Institute of Science and Technology Strategic Studies，Taiyuan，Shanxi，030 009; 4．Law School，Hunan University，Changsha，Hunan，410012)

F832·4

A

1009－4814(2012)02－0060－05

2012－04－02

董鹏(1980－)，男，陕西安康人，卡莱(梅州)橡胶制品有限公司战略研究员，主要从事企业发展战略、企业融资研究;

张晓(1987－)，男，山东青岛人，浙江海洋学院，博士，主要从事营销战略、旅游经济研究;

刘旭东(1977－)，男，山西太原人，山西太原战略研究院助理研究员，博士，主要从事区域经济、农村金融研究;

储冠群(1986－)，男，湖南长沙人，湖南大学博士研究生，主要从事农村金融研究。