农地资本化的法律制度分析

廖丹

摘 要：农地流转在现有土地产权制度框架下还存在诸多障碍，其中最主要的障碍来自于农地产权制度的不完善。依据资本理论和产权理论，要真正实现农地作为资本在土地市场进行自由交易，如何化解现有法律制度中对农地资源转化为资本的制约，是实现扩大农业再生产，增加农民财产性收益的关键。

关键词：农地；资本化；法律制度

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0078-03

农地流转是在建立社会主义市场体制进程中，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地改革过程中出现的一个新动向。发展经济学认为一个地方的经济发展过程，不过就是资源向资本转化的过程。对于农民而言，其手中最重要的资源就是土地。改革开放之初，国家允许兴办乡镇企业使用集体所有的土地，这一制度安排使得乡镇企业在20世纪八九十年代得到迅猛发展，而据周其仁、杜鹰（1986）等人的调研报告表明，乡镇企业之所以盈利的重要原因在于用土地进行原始积累，将土地资本化。

一、农地资本化的理论分析

（一）资本理论

马歇尔认为，资本是“一个人从他的资产中期望获得收入的那一部分……包括为营业目的所持有的一切东西在内”[1]。熊皮特的动态发展理论认为，资本是“可以在任何时候交给企业家的一种支付手段的数额……，是交换经济中的一种要素”[2]。诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔逊则认定，资本“在本质上意味着时间的耗费和间接的生产手段……场经济中，资本主要归私人所有……”[3]。

透过西方经济学家对“资本形式”的研究可以看出，资本始终跟随产业革命向前递进的时间顺序，渗透到社会化大生产的各个环节之中。土地使用权作为资本的形式也是生产力发展到一定历史阶段的必然产物。现阶段，土地不仅作为一种生产性要素具有生产和保障的基本功能，而且还应作为一种资本性要素存在，因为土地同其他资本性要素一样，也具有财产、资本和融资功能：当土地产生明确权属关系，并具有稀缺性时，土地资源就转化为土地资产；当土地资产投入市场，土地使用权经由物化劳动取得盈利时，土地资产就转化为土地资本；当通过证券化使土地在市场中流动，实现为农业生产和农民致富提供融通资金时，土地资本具有融资功能。

（二）产权理论

新制度经济学认为，产权是一种权利，是一种社会关系。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。与马克思所有制理论不同，西方产权理论认为私有产权是最有效率的制度安排。

与经济学研究关注产权客体不同，法律是以权利为核心的，也即法律更注重权利的客体，而不是权利本身。德姆塞茨（1994）認为，所有权的一个功能是将财产所产生的外部因素内部化。当内在化所得＞内在化成本时，物权的发展是为了使外部性内在化[4]。因此可以说，理想的物权制度设计应将所有的外部因素都内在化。如在计划体制下，衡量劳动多少的是时间，但同样的劳动时间内，付出的劳动是不一样的。“出工不出力”这种大量存在的现象在缺乏有效监督和衡量标准的情况下，偷懒者付出的劳动少，可得到的相比不偷懒者要多。这种偷懒行为就是外部性。改革开放后的联产承包制，以家庭为生产单位，原来出工不出力的情形就会降至最少，也就是说不存在外部性现象，所以家庭联产承包制是一种消除外部化的财产权制度。

不过财产权除了赋予权利人排他使用财产权利外，更主要的是赋予权利人转让财产的权利，即土地可以进行交易，包括土地所有权和土地使用权。

二、中国农地资本化的实践过程、形式与评价

改革开放以来，尤其是在沿海经济发达地区，已进行了一系列土地资本化的实践探索。这一过程经历了曲折甚至是失误到取得阶段性成功，但总体而言还未真正达到土地资本化的目标。

（一）农村合作社

土地集体所有、集体使用，农民只作为集体的成员在土地上劳动，其收益不是基于土地所有权，而是基于劳动付出。农地产权关系，由多元化走向单一化。合作社能够“进行较合理的、有计划的分工分业劳动，因而可以大大提高劳动效率”，“集中经营也就有更大的劳动力量和经济力量，便于进行农业的技术改革和基本建设”（国家农委办公厅1982）。

由于忽视土地权属关系，从资本理论和产权理论来看，这样的制度设计必然是低效的，而我国农业合作化的实践也证明了这一点。

（二）家庭联产承包制

集体所有土地是一个基本原则，农村集体根据当地实际情况，通过签订合同的方式将土地等生产资料交给农户经营。其土地经营的基本运作方式是：集体所有、家庭经营、社会化服务。

但家庭联产承包制下土地产权界限不清、集体所有权主体界定不明等固有缺陷，对于推进土地资产资本化作用有限。一方面，土地所有权缺乏人格化的法人代表，无法对来自政府的侵权行为进行维权；另一方面，土地所有权不明导致对土地使用者在使用土地过程中机会主义行为无法给予约束和监督。

（三）农村土地股份合作制

土地股份合作制是把实物形式的土地折价入股的一种土地资本化运作模式。由于在一定程度上实现了集体福利目标和土地利用效率目标的统一，较好地解决农村土地利用和农村社会经济发展中的矛盾，成为很多地方推崇的一种制度安排，涌现出诸如南海农村土地股份合作制模式、上海农村土地股份合作制模式等各种形式的农村土地股份合作制。

但较成功的土地股份合作制多发生在沿海地区，这是因为这些地区工业化和城镇化程度高，二三产业极其发达，农业农村人口大量转移，构成了推行土地股份合作制的重要外部条件。而在人多地少的内陆地区，却没有发生成功的土地股份合作制实践。因此，土地股份合作制不是一种具有普适性的制度安排[5]，不可能成为我国土地资本化运作的基本模式。

（四）农地流转

农村土地流转主要是通过土地租赁、土地转包和土地转让等流转方式实现的，其目的是为促进土地资产的价值增值和土地资源的充分利用。

根据产权理论，产权最重要的不是归谁所有，而是由谁使用。科斯认为，产权应配置给最能有效利用该权利的人。产权的初始界定可能是低效的，但通过转让和交易，产权可能变成高效的。农地流转正是沿着产权高效利用的方向运行。但由于土地承包经营权的不完全性，致使土地流转收益低下，对流转的激励不足。

（五）农地直接入市

非农建设用地直接入市是土地资本化的重要实现形式。20世纪90年代末，浙江湖州市就开展了非农建设用地的试点工作，用地者通过一次性转让和折价入股取得非农建设用地使用权，所得收益全部纳入乡镇专户，其中15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户[6]。

从各地农地直接入市试点经验来看，土地直接入市既可以拓宽建设用地来源，又可以增加农民收入，化解了征地矛盾，但如果不彻底解决农村集体土地法律制度，这种试点仍然无法取得完全的法律保障，如失地农民的社会保障问题。

三、农地資本化的主要制约因素

（一）农地产权制度制约农地资本化

农村土地资本化运作的最大制约因素是缺乏规范的产权制度，以致不能将分布在土地资产的价值潜能真正体现出来。

我国《宪法》、《物权法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等法律法规都对我国农村土地的所有权、使用权、收益权、处分权进行了规定了。简单说，现行土地制度是土地所有权归集体和国家，土地使用权归农民。根据《土地管理法》，集体所有权主体包括乡(镇)农民所有、村民所有、村民小组所有三级，但三级集体之间界限不清，导致集体土地所有权事实上的虚置。同时由于土地所有权归集体和国家，土地最终处分权不属于农户，造成土地转让困难。更主要的是，土地所有权不具有继承性[7]。

在现有土地产权制度框架下，我国迄今未实现真正的农地资本化，严重阻碍了土地资源利用效率的提高。此外，土地抵押制度、土地投资制度等相关配套法律制度的不健全也是制约农地资本化运作的主要原因。

（二）土地资本市场不健全制约农地资本化

我国土地资本市场发育较晚，市场运作存在很多人为的制约，如土地资源的行政性配置比例远大于土地资源的市场化配置；“无形、隐形土地市场仍然存在”[8]，如土地二级市场的市场化程度较低，一些国家机关、企事业单位划拨土地尚未用市场手段配置，致使土地流失现象严重；土地供应方式缺乏公开公平和规范性，虽然全国各地普遍建立了土地交易中心，但土地供应方式仍不完善，如一些区县经营地用地仍以协议或划拨方式供地，个别供应土地缺乏透明度。此外，土地交易规模有限，特别是土地交易费用过高等也都严重制约土地资本化的进程。

（三）思想观念落后制约农地资本化

首先从农民来看，经过几千年的封建思想熏陶，农民在骨子里是不愿放弃土地所有权的，即使他们所拥有的是一个“影子”土地所有权。至于土地使用权，除非能获得比自己耕种更高的收益，否则农民也是不愿意转让的。

其次从政府来看，地方各级各界领导首要考虑的总是农地资本化是否会与现存政治法律制度相冲突。依据经济基础决定上层建筑，所有政治理念都应以全体人民的利益为先。而如果政府观念不转变，不能制定出一些与农地资本化相应的配套措施和政策，那么农地资本化也不可能实现。

（四）农地资本化经营的技术不成熟制约农地资本化

资本化经营是非常复杂的金融系统工程，包括农地价值的评定、资本收益的分配、投资风险的规避等，每一个环节和步骤都要求非常精确，不能有技术上的漏洞。但目前我国在农地资本化的操作技术还不成熟，如会计信息披露不透明、农地资本收益分配机制不完善等，这些技术障碍都将在一定程度上影响农地资本化的正常运作。

（五）农地资本服务中介匮乏制约农地资本化

农地资本化运作涉及土地所有者、土地经营者、土地使用者等各方主体，虽然随着城镇化进程的加速，土地交易的中介组织也有较大的发展。但总体上仍然显现出规模小、职业素质低、管理水平差等不足，农民在寻找土地交易对象时，往往出现咨询无门、信息不对称、交易成本高等现象[9]。原本应由农地资本服务中介组织居间代为高效完成土地交易的功能，转而由农民自己完成，这样进一步制约了农地流转的速度、规模和效益。

四、农地资本化的法律探索

首先必须要指出的是，作为一种用益物权，农地资本化并不是要农地私有化。私有化是一个所有权或产权的概念，而资本化是一个金融操作的概念。一项可以带来收益的土地权利，如果与能够产生等值收益的资本价值进行交易，这项土地权利就被资本化了，也就出现了资本化流转。所以，要农地资本化，就应在法律上确认、实现、保障土地从眼下的隐性资本状态转变为显性资本的状态。

（一）明晰农村土地资产产权，明晰农地使用权的“永久性”

在家庭联产承包责任制的基础上，进一步明确农户的使用权与集体所有权的内容、界限，从而使农民的土地财产在长度、广度、独立性和确定性上得到保障。同时，要赋予农民对承包的土地占有、使用、分配、转让、租赁、继承等权利。对土地使用权进行资本化，就是设法找出能产生等值收益的“资本价值”，这个价值实际等于土地使用权有效期内历年收益的贴现值。这个贴现值就是农地使用权进入市场交易的基准价格。我国的《土地承包法》规定，耕地承包期为30年，草地、荒地、滩涂等可以超过30年。法律这种规定对我国土地资本化影响巨大。因为土地使用权本身的期限决定了其资本化的价值。从理想状态看，土地使用权最好是永久无期限的。根据产权理论，随着土地使用权接近终期，土地使用者对土地的固定投资会大大减少，经营方式也会朝着不利于可持续发展的方向转变，从而影响土地未来的产出率和资本使用权价值。因此，在法律上明晰农户使用土地的权利是可继承、可转让的“永久性”权利，那么土地使用权的资本化价值就会大幅度提高，土地价值的提高，既可增加边际农户转让土地的积极性，又可让农户继续扩大土地耕种面积，这样就可有效将土地投资的外部因素内在化。

（二）创新农地使用权流转制度，打造开放、竞争、公平、有序的土地市场

农地流转的核心是土地使用权的有偿转让，即利用地租地价等因素刺激土地的流动和实现土地同劳动、资金、技术等要素的优化配置。因此，第一，建立和完善土地的流转机制，允许和鼓励土地登记之后进行的使用权自由流动，既包括在农户之间互相有偿流动，也包括农户中断承包合同，将土地返还给集体。第二，在土地使用权转让的同时，规定被转让者应付给转让者一定的费用，作为放弃土地使用权和转让者培育、改良土壤的补偿，从而激励农户对土地进行长期投资，保证土地的持续利用。并且由政府向已经落户并一次性转让承包土地的农户提供最低生活保障，以解除“农转非”后农民的后顾之忧，推动农村剩余劳动力的转移。第三，借鉴国外成功经验，走农地证券化道路，打造开放、竞争、公平、有序的土地市场平台，从金融创新的角度开展农地证券的发行、抵押、租借和担保，健全农地证券市场的监管机制。因为，在农地使用权资本化的过程中，中小投资者要想购买土地使用权，困难比较大，因为可供出售的最小单位的土地面积购买价格都是相当可观的，但如果土地使用权证券化了，那么每一单位的土地证券价格就会相对较小，这样可以吸引大量投资者投资土地使用权，真正起到动员社会资金投资农业现代化的目的。一些发展中国家，如菲律宾，就曾颁布政府政令，试图通过建立农村土地信托机构，在保留土地主人所有权的前提下，把分散的小块土地集中起来经营，以其收益发行证券，动员私人资本，用以“消除贫困”、“保障食品安全”、“增加国际竞争力”和“赋予农民权利”[10]。

（三）打造高效农地服务中介组织，提高农地经营使用效率

通过建立健全土地市场的交易所、经纪人等服务机构与网络，包括土地投资公司、土地价格评估事务所、土地融资公司、土地证券公司等各类专业中介机构，实现土地交易的专业化、社会化。一方面，提高管理者的素质，要求掌握相关现代金融证券分析、风险分析等理论和技术；另一方面，要提高土地投资者素质，引导土地投资者理性投资。

同时为了规避土地交易风险和投资风险，必须严格市场准入，对各类土地服务中介组织设置较高的设立条件和退出机制，对其中介服务和执业人员设置严格的标准，防止其通过提供虚假土地交易信息影响土地交易安全。

（四）建立农地资本化运作下的农村社会保障体系

农村社会保障体系是否完备，影响农地资本化的实现。其可能实现的途径是：一方面，在已推行农地资本化流转的地方，比如农地股份合作制，将以股份形式取得的收益按一定比例纳入社保资金；另一方面在有条件的地区，将农村社保纳入区域统筹，加大政府财政的投入和支持力度。通过解决好农村社会保障问题，真正将农地产权制度改革进行到底。

参考文献：

[1]马歇尔.经济学原理（中文版）上册[M].北京：商务印书馆，1979：97-98.

[2]熊皮特.经济发展理论（中文版）[M].北京：商务印书馆，1990：136-137.

[3]萨缪尔逊.宏观经济学(第16版)(中文版)上册[M].北京：华夏出版社1999：26.

[4]姜建强.阿尔钦—德姆塞茨之谜：一个交易费用解释[J].世界经济，2007，（2）.

[5]罗必良.“土地股权制”广东实验[N].中国经营报，2005-02-28.

[6]杨劲.农村土地资本化：理论、实践及政策选择[D].广州：华南农业大学博士学位论文，2008.

[7]程宗璋.关于农村土地承包经营权继承的若干问题[J].中国农村经济，2002，（7）.

[8]胡亦琴.农地资本化经营与政府规制研究[J].农业经济问题（月刊），2006，（1）.

[9]李慧.农村土地流转的主要障碍分析[J].集体经济，2008，（9）.

[10]张跃进.农村土地使用权资本化的几个理论问题[J].江西财经大学学报，2004，（5）.