加强文化企业国有资产监管意义重大

■李松森/东北财经大学财政税务学院教授、博士生导师

加强文化企业国有资产监管意义重大

■李松森/东北财经大学财政税务学院教授、博士生导师

一、文化产业、文化企业与文化企业国有资产监管机构

（一）文化产业的内涵

文化产业是指从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。文化产业主要包括文化服务业和相关文化服务业。文化产业提供的文化产品和服务具有高附加值、高新技术、高就业率、高需求性和高创新性等特点。因此，又称为创意性产业、绿色产业和朝阳产业。文化产业是社会生产力发展的必然产物，是随着中国社会主义市场经济的逐步完善和现代生产方式的不断进步而发展起来的新兴产业。

文化产业是与文化事业相对应的概念，两者都是社会主义文化建设的重要组成部分。一般来说，文化事业是为社会公益目的、由国家机关或其他组织利用国有资产举办的、在文化领域从事研究创作精神产品生产和公共文化服务的公益性组织机构。而所谓文化产业是指从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。从性质看，文化事业具有公益性，文化产业具有经营性；从管理体制看，文化事业通常实行公益性管理体制，文化产业实行经营性企业管理体制。

党和国家十分重视文化产业的发展。党的十七届五中全会提出，繁荣发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，基本建成公共文化服务体系，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，在政府引导下发挥市场机制积极作用，培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公有制经济进入，发展新型文化业态，增强多元化供给能力，满足多样化社会需求，繁荣社会主义文化市场，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。

（二）文化企业的内涵

文化企业是文化产业的微观生产经营主体，文化企业的主要功能是生产提供经营性文化产品和文化服务，以满足人们多层次、多样化的精神文化需求。文化企业的发展水平决定了文化产业在国民经济中的地位。文化企业共分为两个部分、九大类。第一部分是文化服务企业，是文化企业的主体部分，其中包括新闻服务、出版发行和版权服务、广播电视电影服务、文化艺术服务、网络文化服务、文化休闲娱乐服务和其他文化服务等七类企业；第二部分是相关文化服务企业，是文化企业的补充部分，包括文化用品、设备及相关文化产品的生产和文化用品、设备及相关文化产品的销售两类企业。

（三）文化企业国有资产监督管理机构的内涵

文化企业国有资产监督管理机构，是在中央和地方政府财政部门设立的拥有文化企业国有资产财产权利、代表国家以依法履行文化企业国有资产出资人职责为主的综合管理机构。文化企业国有资产监督管理实行分级代表、管人管事管资产管导向相结合的体制。

国家出资文化企业是在文化体制改革中由经营性文化事业单位转制形成的企业，转制前经营性文化事业单位一直隶属于原主管主办单位，国有资产所有权主体长期处于 “虚位”状态。由于国家出资文化企业的资产主要是通过各级政府财政部门多年的无偿拨款形成，所以，中央明确在财政部门设立文化企业国有资产监督管理机构，履行出资人职责，有其必然性。

2008年10月12日，国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发【2008】114 号）规定：财政部门履行国有文化资产的监管职责。经营性文化事业单位转制为企业，要认真做好资产清查、资产评估等基础工作，资产变动事项经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批，并按有关规定办理；其中，涉及重大国有文化资产变动事项的，文化行政部门应当报请党委宣传部门审查把关。经营性文化事业单位转制为企业后与原主管主办单位脱钩的，其资产财务关系在财政部门单列，由财政部门履行文化企业的国有资产与财务管理职责。

党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》进一步提出，深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系。完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。

2010年7月，中央文化体制改革领导小组批准成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组，并明确在财政部设立具体执行机构。根据中央机构编制委员会办公室《关于设立中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室的批复》（中央编办复字【2011】289号） 要求，2011年 7 月 29日，财政部印发了《关于设立中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室的通知》（财人 【2011】39号），设立中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室，挂靠财政部。该机构承办中央文化企业国有资产监督管理领导小组的日常工作，核定司局级领导职数3名；在机构序列上排国务院农村综合改革工作小组办公室之后；内设4个处室，具体为综合处、一处、二处、三处。主要职责是：负责起草国有文化企业资产监督管理的法律、法规草案，制定文化产业财政政策和有关规章、制度；结合财政职能，切实做好中央文化企业国有资产产权登记、资产评估结果备案、资产划转等基础管理工作；推动政企分开、政资分开、管办分离，逐步建立以资产关系为主要纽带的中央文化企业出资人管理制度；建立中央文化企业国有资产管理运行、绩效评价和责任追究体系，提高资产运营效率，确保国有资产保值增值；培育合格文化市场主体，鼓励和引导中央文化企业通过联合、兼并、重组等方式组建主业突出、核心竞争力强、可持续发展的大型企业集团；推动文化领域结构调整，盘活存量，优化增量，合理配置文化资源，优化产业发展整体布局。

中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室在财政部的设立，明确了财政部门作为文化企业国有资产所有者代表的地位和对文化企业国有资产的监管职责。至此，国有文化资产管理体制进入了一个全面深化改革的新时期。

二、加强文化企业国有资产监管具有重要意义

国有文化资产管理体制可以概括为：分级代表，管人管事管资产管导向相结合的体制。即以中央和地方政府财政部门为国家出资文化企业的所有者代表，以文化企业出资人身份履行监督管理职责，以大力发展文化产业并使之成为国民经济支柱性产业为主要任务，构建以文化企业国有资产监督管理部门——文化企业国有资本运营机构——实行现代企业制度的文化企业三层次为主体的国有文化资产管理体制。这一改革具有重要的现实意义。

（一）政府履行文化建设职能的物质和体制保证

创新文化发展理念，解放和发展文化生产力，推动文化事业全面繁荣、文化产业健康发展，大幅度提高人民基本文化权益保障水平，大幅度提高文化在经济社会发展中的地位和作用，提高全民族思想道德素质和科学文化素质、促进人的全面发展，显著增强国家文化软实力，为坚持和发展中国特色社会主义提供强大精神力量，是我国政府的重要职能之一。

市场经济体制下，文化产业是需要由政府和市场共同进行资源配置的产业。从弥补市场缺陷，优化文化资源配置，提供文化产品的角度看，政府应当加大对文化产业发展的支持、调节和控制力度，通过增加对文化产业的国有资本投入，带动和引导社会资本，促进文化产业的发展。在政府财政部门设立的文化企业国有资产监督管理机构是国有文化资产的所有权代表机构，对所出资的文化企业拥有完整的财产权利，包括国有资产所有权、占有权、使用权、收益分配权、处置权和监督管理权等权能，履行出资人的各项职责。实行分级代表，管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制，可以充分体现党和国家关于社会主义文化事业发展的战略意图和政策导向，为政府履行文化建设职能奠定物质基础，提供体制保证。

（二）文化事业和文化产业协调发展的需要

改革开放以来，文化的经济属性、产业属性逐渐为人们所认知。在党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，“文化产业”概念首次在中央正式文件中被提出。这反映了我国在社会主义市场经济条件下对文化产业发展规律认识的深化。

2002年，党的十六大首次将文化分成文化事业和文化产业。明确指出“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力”，同时强调“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径”。之后，党的十七大进一步提出：“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径”，同时要“大力发展文化产业”，“增强国际竞争力”。至此，文化事业和文化产业双轮驱动、比翼齐飞的发展思路和格局日益清晰。

长期以来，制约文化发展体制弊端的一个重要表现，就是公益性文化事业和经营性文化产业的性质相混淆，事业的职能和企业的功能相混淆。设立文化企业国有资产监督管理机构是解决文化体制这一弊端的重要举措。一方面，可以通过政府公共财政主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务发展公益性文化事业，提供基本公共文化服务，履行公益性文化事业职能；另一方面，可以通过设立文化企业国有资产监督管理机构，创新国有文化资产管理体制、转换国家出资文化企业机制、面向市场、壮大实力发展经营性文化产业，发挥文化企业提供经营性文化产品和服务的功能。从而保障广大人民群众基本文化权益，满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求，实现文化事业和文化产业协调发展。

（三）产业结构转换升级的必然要求

文化产业属于第三产业的重要组成部分，根据产业结构转换升级理论和国际经验，经济结构沿着依次替代的轨迹，向由以第一产业为主导，到以第二产业为主导，再到以第三产业为主导的方向发展。在前工业化初期，第一产业产值在国民经济中的比重逐渐缩小，其地位不断下降；第二产业有较大发展，并逐渐占据主导地位；第三产业也有一定发展，但在国民经济中的比重还较小。在工业化中期，工业重心由基础工业向高加工度工业转变，第二产业仍居第一位，第三产业逐渐上升。在工业化后期，第二产业比重在三次产业中的地位占有支配地位，甚至占有绝对支配地位。在后工业化阶段，产业知识化成为主要特征，第三产业成为占据主导地位的产业。

文化产业是第三产业的主体，而国家出资文化企业又是文化产业的主体，发挥着主导作用。因此，加强文化企业国有资产监督管理，通过加大财政对国家出资文化企业的国有资本投入，可以加快文化企业发展壮大的速度，进而带动和引导非国有经济成分增加对文化产业的投入，促进第三产业的大发展，实现国民经济产业结构的转换升级。

（四）国有经济结构调整的需要

国有经济布局和结构的战略性调整，是在对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域做出科学界定的基础上，进一步确定哪些行业和领域需要保留和发展国有经济，哪些部门国有经济必须占垄断地位或控制地位，在哪些部门国有经济应该完全退出。进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域。集中力量加强国家必保的行业和企业，改善国有资本的配置结构和国民经济的产业结构，使国有经济更好地发挥对国民经济的控制力、影响力和带动力。国家出资企业主要应在那些关系国家安全和国家经济安全的行业、基础产业、国家自然垄断的行业、支柱产业、提供重要公共产品和服务的行业发展，从而更好地发挥国有经济的主导作用。

“十二五”规划纲要将文化产业定位为国民经济支柱性产业，不仅指明了国有经济结构调整方向，同时也明确了文化企业的发展方向。作为文化产业的主导力量，国有文化企业对文化产业的发展发挥着重要的控制力、影响力和带动力。加强国家出资文化企业的国有资产监督管理，搞好国家出资文化企业的改革和经营，不仅可以提高国民经济的整体素质，满足人民的精神文化生活需要，提高人民的文化生活质量，而且还可以带动新闻、图书报刊、音像制品及电子出版物、广播、电视、电影、文化艺术、网络文化、文化休闲娱乐、文化艺术商务代理、广告和会展文化、文化用品、设备及相关文化产品的生产、文化用品、设备及相关文化产品的销售等一大批关联产业的发展，从而推动整个国民经济的发展。

（五）强化国有资本产权约束的需要

现代产权理论认为，在社会化大生产条件下，由于委托代理链条的多环节，要保证所有者和占有使用者、委托人和代理人意志的最大限度一致，有效维护所有者的权益，充分体现所有者的意志，首先必须实现所有者到位，所有权的约束显化和硬化。

实行分级代表，管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制，是对文化企业国有资产实现国有资本产权有效约束的必然选择。在原主管主办单位分别管理的模式下，文化企业国有资产的产权主体不明确，监督管理权限和职责划分不清，直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成了文化企业国有资产所有者“缺位”和“吃大锅饭”的状况。

文化企业国有资产实行中央和地方政府财政部门分级代表，可以调动中央和地方政府监督管理文化企业国有资产和发展文化产业的积极性，增强其责任心。分级代表能够促进责、权、利的细化，避免所有权的含混不清。产权更加明晰化的结果就是所有者的到位，所有权的约束显化和硬化。中央财政国有文化资产所有权应当集中于规模较大的、具有核心竞争力和战略意义的文化企业。中小型文化企业由地方政府财政部门掌管国有文化资产的所有权，能够有效加强地方保护文化企业国有资产的意识，克服短期行为和不作为心理，有助于明晰产权，实现权、责、利关系的对等，有利于塑造由多元产权主体构成的文化企业，从而大大提高文化企业国有资产的运营效率。

（六）完善国有文化资产管理体系的需要

文化企业国有资产监督管理实行分级代表，管人管事管资产管导向相结合的体制，政府可以建立设置在财政部门的文化企业国有资产监督管理机构——文化企业国有资本运营机构——实行现代企业制度的文化企业三层次主体构成的国有文化资产管理体系。

一方面，明确了各级政府财政部门文化企业国有资产所有者的身份，拥有文化企业国有资产的完整财产权利，有利于调动他们的积极性，因地制宜地进行文化企业国有资产的监督管理和经营，解决文化企业国有资产产权主体虚位和缺位的问题；另一方面，通过建立文化企业国有资本运营机构，促成政府国有资本所有权、运营权和微观经营权的相互分离，即政企分开，文化企业国有资本进入市场，按保值增值目标要求投放配置，由此彻底改变了对文化企业国有资本行政管理的局面。财政部门的文化企业国有资产监督管理机构可以设置文化企业国有资本运营机构，通过授权行使出资人的运营职责和监督管理职责，实现文化企业国有资产的优化配置和合理流动。对国家出资的文化企业来说，可以按照现代公司制度的要求，实行多元出资主体共同出资。国有资本与非国有资本共同出资，既可以发挥国有资本的调控导向作用，又可以通过非国有资本出资人参与文化企业生产经营决策，消除管理僵化、效益低下等弊端。

国有文化资产管理体系的建立，可以为维护文化企业国有资产所有者的合法权益、实现国有资产的保值增值和优化配置、文化企业法人财产权的独立和建立法人治理结构、提高文化企业的管理经营水平提供条件，使文化企业真正进入市场，自主经营，做优做强。

（七）建立现代企业制度的需要

现代产权理论认为，明晰的产权关系是促进生产力发展的根本。在市场经济条件下，商品货币关系渗透到所有权的实现过程之中。围绕财产收益的获得，财产权利主体的确认、职责的划分、所有者权益的保护、出资人的监督管理、代理人的权利和责任、义务，成为产权关系的主要方面。和谐的产权关系是提高资本运营效率和微观经济主体经营效益的保证，进而促进生产力的发展。

加强文化企业国有资产监督管理的一项重要内容就是推进文化企业改革，建立现代企业制度。因此，需要明晰文化企业的产权关系。在国家出资文化企业中，国有资本的投放运营过程中同样存在着所有者、占有使用者、监督者、经营者之间的产权关系。传统体制下，忽略回避产权分界，宏观上亦缺乏对不同权能加以市场化评价的条件和标准，导致国家出资文化企业运营效率不高，主要问题是企业产权关系模糊，控制、占有、使用、处置、经营国有资本的每一当事人所应承担的权责利不甚明了，各个产权主体的财产权利得不到保障。因此，国家出资文化企业必须进行现代企业制度的创新，让企业各个产权主体拥有的财产权利和贡献既得以客观公正的评价，又能有机地联系聚合在一起。

第一，明确界定产权主体的财产权利，科学划分产权主体履行的职责。普通股股东既拥有企业资产所有权、履行出资的责任，还拥有部分占有使用权、履行企业重大经营决策的责任。董事会拥有部分占有使用权，表现为履行经营方案制定职责。即依据股东大会决议授予的相关权利，履行制定经营方案、处置方案和收益方案等职责。监事会拥有监督管理权，表现为代表股东履行对董事会成员决策行为和经理层经营行为的监督职责，以保证董事会成员决策和经理层经营执行与股东的利益一致，维护股东的合法权益。经理层拥有劳动力财产所有权和管理才能等无形资产所有权，表现为经营执行职责。经营执行职责是经理层直接参与企业管理的特别职责，企业经营方案执行的效果直接关系到企业实现利润的水平。

第二，坚持按要素分配和按劳分配原则，实行财产权利与财产收益对等。可以实行股息分配、红利分配、年薪制、股票期权制等多种分配方式。普通股股东不但可以依据资本财产所有权获得普通股股息收入，还可以依据部分占有使用权获得部分红利收入；董事会成员、监事会成员和经理层除依据劳动力财产所有权获得基本工资收入外，还分别依据经营方案制定能力、监督管理能力、具体经营管理能力等无形资产所有权以年薪形式参与红利的分配。结合文化企业资产的专有性、创新性特点，还可以考虑按文化产品和服务的技术要素投入和贡献进行分配。

文化企业和谐产权关系的建立，是国有文化资产管理体制的产权基础。股东收益的股息和红利，董事会、监事会成员和经理层的年薪都来自于企业的利润所得。所以，企业利润最大化不仅是企业应当追求的最终目标，也是各个产权主体所应追求的最终目标。明确和保护各个产权主体的财产权利可以促使企业加强管理经营，有利于实现利润的最大化。

改造传统体制下企业高层经营管理人员的遴选任命办法和职能分工关系，形成新型的股东大会——董事会——监事会——经理人员相互之间的制衡关系。围绕出资人的要求，展开企业运营，努力实现国有资本保值增值。通过出资人与用资人的分工关系和法人治理结构内部的不同角色分工合作关系，促成国有资本经营和文化企业管理岗位的职业化，让人力资本进入市场，由此促成管理劳动分工专业化水平的提高，从而提高文化企业的经济效益和国有资本的运营效率。

（本栏目责任编辑：尹情）