如何有效遏制我国政府采购中的寻租行为——基于强化政府采购监管的视角

■王 琳 王文豪 刘永泰 杨辰晔 姚 镔

如何有效遏制我国政府采购中的寻租行为
——基于强化政府采购监管的视角

■王 琳 王文豪 刘永泰 杨辰晔 姚 镔

一、引言

与西方国家相比，我国的政府采购虽然起步比较晚，实施时间短，但是从实施以来，政府采购的规范化水平明显提高，宏观调控等功能明显增强，覆盖范围不断扩大，涉及资金量逐年增加，节约资金率也十分可观，在规范政府采购行为、提高财政资金的使用效益、抑制腐败现象的发生等方面发挥了积极作用。但由于实施时间短、缺乏经验，以及我国的独特国情，我国政府采购还存在一些明显不足亟待改进，特别是随着制度的日益完善，衍生的新寻租行为也变得更为隐蔽和难以监管。

本文对目前我国政府采购活动中存在的寻租行为进行了总结并分析寻租产生的原因。对国外通过加强政府采购监管遏制寻租行为的典型国家典型做法进行了研究分析，并借鉴其经验、结合我国实际国情，提出了解决我国政府采购中寻租问题的监管对策，分析了这些做法在我国的适用性。

二、我国政府采购寻租的现状表现

根据政府采购中寻租行为发生在采购活动的不同阶段，可将寻租分为采购前寻租、采购中寻租和采购后寻租三种类型。

（一）采购前寻租

主要包括改变采购方式和规避集中采购两种形式。改变采购方式，是供应商与采购部门合谋，以各种理由申请采用竞争性谈判、单一来源等方式采购。规避集中采购的做法有，政府采购人强调部门的特殊性、专业性，政府集中采购周期长、效率低，买不到自己心目中的产品等借口，规避政府集中采购，或采购人通过将一些大的采购项目分解成若干小项目，然后直接发包，将项目交给利益相关供应商，逃避招投标市场运作。

（二）采购中寻租

根据参与当事人的不同，采购过程中的寻租行为可以分为供应商与采购人寻租和供应商之间的寻租。

供应商与采购人之间的寻租主要包括：

一是差别或歧视待遇，采购人制定只有某供应商才能满足的技术细节或者提出各种有利于供应商的条件，从而让特定厂家的产品中标；

二是品牌授权，采购方提前与品牌厂家达成了共识，要使用该品牌的产品，并共同选定了自己中意的供应商；

三是事先串标，采购人事先将采购的标底透露给关系好的供应商，甚至由关系好的供应商推荐品牌型号，造成真正实施采购时采购产品出现报备现象；

四是基于特殊目的进行低价投标，由于同采购人之前的合谋，中标后，供应商通过改变项目的内容、标准、规模等方面，从而从采购方得到更多的资金；在建造过程中偷工减料或变更标准、内容等方式减少投入，通过贿赂验收单位，逃避监督，赚取利益；

供应商之间的寻租除了低价抢标和高价围标等常见方式外，还有暗中陪标，在公开招标前便确定供应商。该供应商同其他竞争供应商协调，促使竞争对手退出或降低标书质量，从而达到中标目的。

（三）采购后寻租

采购后的寻租主要是通过低质量完成协议、合同的相关要求。主要有以下三种方式：

一是更改投标协议。供应商通过改变项目的内容、标准、规模等方面，强行或同采购方合谋，向采购方要求更多的资金，以弥补投标过程中因刻意低价导致的利益缺失。

二是违反规定非法转包、分包，使工程腐败从工程发包向其他环节转移。投标人中标后，层层转包或违法分包，使一些不够资质的建筑队为揽到生意，不惜重金贿赂中标人。

三是提供不符合要求的产品或服务。供应商在建设过程中偷工减料或不符要求施工等减少建设成本，或给采购人提供不合格、不符合要求产品。通过在项目验收时同验收机构暗中勾结，逃避监管。

三、我国政府采购寻租的产生原因

（一）政府采购法律体系不够健全，法律法规不够细致

当前相关法律法规中除 《政府采购法》外均为层级较低、效力有限的部门规章、地方性法规、政府规章及其他规范性文件，这就给予相关操作人员较大的自由空间。而改变采购方式、规避集中采购等寻租行为都钻了法律空子。

同时，《政府采购法》缺乏配套的实施办法，法律法规规定太过于笼统没有能够做到明细化，落实到更具体的方面，法律执行力度不够。而且，在政府采购相关的法律体系中，仅有《政府采购法》远不足以对政府采购形成有效的约束力，《刑法》中也未设立相关章节条款加以约束。

另外，监管法律实施力度不够，也降低了寻租成本，滋生寻租行为。

（二）信息发布渠道不畅，且存在信息不对称现象

一是采购主体和供应商之间的信息不对称：采购主体处主导地位，对整个采购信息完全掌握，供应商作为参与主体，只能了解采购主体愿意公开的信息，并无权查证和申请信息公开。

二是供应商之间的信息不对称：实际采购程序，在供应商之间也并没有平等的知情权，如垄断企业等实力雄厚的企业，往往依靠其实力和背景获得更多的信息。

正是信息的公开性不高、信息不对称，才助长了诸如差别或歧视待遇、品牌授权、事先串标、基于特殊目的进行低价投标等寻租行为。

（三）政府采购主体、监管部门职权不分

监管部门的设立未能起到应有作用。我国的政府采购机构一般为各级人民政府设立的政府采购主体机构，审计机关、监察机关。我国在进行政府采购制度设计时存在一定的缺陷，在管理体制上基本是由财政部门包办，形成了政策制定、执行、监督一条龙的权力运作机制，缺乏相互制约的机制，加之具体实施制度的缺失，容易产生垄断性的腐败。同时，我国没有一个独立于政府外的权力制衡的监督机构，甚至审计机构、财政机关等都从属于政府的领导下。监管不力就使得所有的寻租行为得以在低风险的条件下实现。

（四）政府采购预算编制存在漏洞

我国政府采购年度预算编制存在以下漏洞：政府采购年度预算没有细化到采购项目和采购品目；预算外资金管理有待加强；政府采购年度预算刚性不强，一些部门其政府采购预算往往随采购人对采购项目的满意程度和急切程度的变化而变化。这使得在采购执行过程中的不规范行为受到宽容，尤其增大了采购后的寻租可能性。

四、国外加强政府采购监管解决寻租的做法及启示

（一）美国第三代位诉讼制度，充分调动第三方监督力量

第三代位诉讼制度，即美国联邦防制不实请求法（False Claim Act），用于防止承办政府采购或委办计划之厂商以不实手段获取不当利益的独特机制。该制度规定私人或团体，依法能够以政府的名义并为自己的利益，以对政府为不实请求行为的法人或个人为被告，代位政府提起告发诉讼；胜诉或经和解之后，有权利取得政府受赔偿数额的一定比例款项作为自己的报酬。

1986年修改后的 《防制不实请求法》，强化了告发人的诉讼地位，告发人提起诉讼后，如果政府决定介入而担负主要起诉角色，告发人仍可以当事人的地位继续进行诉讼；提高了对政府的赔偿，政府可获得的损害赔偿金为实际损失金额的三倍；提高了对告发人的报酬，告发人可获得最低 15%、最高 30%的政府受偿利益分配的报酬；增加了对告发人的保障条款，告发任何人和参与调查、起诉或作证以促进或协助诉讼进行之人，凡因此遭受雇主歧视待遇者，有权请求所有必要的救济，包括恢复原职、双倍赔偿薪资与利息、特别的损害赔偿（如诉讼费与律师费）。

（二）法国完善的监督体系功不可没，法制性最为突出

法国有一套完善的政府采购监督体系，在遏制寻租的战斗中功不可没。这套体系包括：政治监督 （即议会监督）、部级委员会监督、司法监督、公共会计监督，其中法制性是法国政府采购最为突出的特点。法国的法律法规体系包括：世贸组织的《政府采购协议》，欧盟的有关规定以及本国的法律。欧盟的规定比《政府采购协议》更加强调政府采购活动的透明性，加上法国的高度法制化，形成了一套完善的法律体系，确保了政府采购制度的有效执行。法国的审计法院在政府采购的司法监督中起到了重要的作用。法国宪法规定，审计要帮助议会和政府检查国家财政工作中执行财经法律的情况。具体来说，审计法院既不从属于立法，也不从属于行政，其独立性受它本身司法地位的保障，能够毫无利害关系地对政府采购活动进行监督和检查，对遏制寻租起到了重要的作用。

（三）意大利巧用Consip公司，发挥中介机构作用

Consip公司，即公共信息技术服务公司，是一家 100%由政府持股的政府采购中介代理机构。它依据年度政府采购法案和财政经济部长令，接受中央各部及地方政府、政府公益单位的委托，就所需货物及服务进行采购。各部门把需求报给Consip公司，由其通过统一询价及招标进行采购。2001年，意大利正式率先实行电子化采购，成为了欧盟的先例。自此Consip公司的主要业务变为通过电子化手段选择供应商、货物的规格及价格，政府部门则在 Consip公司提供的范围内进行选择，并按其规定的货物规格和价格进行自行采购。这种采购形式具有公司形式运作效率高、电子化手段更加规范、独立运作能有效防止政府与供应商串通牟取国家利益等优点。另外，Consip公司可以顺应时代发展的要求进行公司体制改革，与时代共同进步，若不适应现实也可随时解散，改革较易推行。

（四）英国采用轮流制筛选供应商，调动供应商积极性

英国在选择供应商名单时采用轮流制。具体实施办法如下：从上一次邀请之后顺延的第1名开始，向后数至少4家企业。如果名单上分类企业少于4家，就向本项目中所有企业发投标或报价邀请。因此，这种采购方式也被称为选择招标。即选择时先征求企业意见，说明合同的性质、要求、金额、技术和规格等，问是否参与投标；如同意，就给企业寄出投标书；如果该企业不愿参与此次投标，采购部门可按名单向后选企业。未参加投标的企业仍然排列在第1名，等待下次招标的机会。此名单根据供应商的履行合同情况随时调整，同时每 3年进行一次重新审查评估。一旦供应商或承包商在执行合同过程中违反合同，这个供应商或承包商将被从合同供应商名单上取消。

五、我国加强政府采购监管、遏制寻租行为的经验借鉴及适用性分析

从常见寻租行为的分析来看，采购前、采购中、采购后均存在不同形式的寻租行为。政府采购的当事人包括采购人、供应商和采购代理机构，再加上直接参与的评审专家，这四方作为政府采购的最直接参与者，寻租在他们之间产生。因此要遏制寻租行为，就必须从制衡当事人关系、加强政府采购全程监管等方面加强力度。

（一）加快完善政府采购相关立法

寻租行为中的高价围标等行为均是供应商由于未严格按照采购程序进行政府采购而钻了漏洞。其他寻租行为的产生也均是因为政府采购立法、执法覆盖范围达不到所造成的。因此要从根本上遏制寻租行为，就必须加快政府采购相关法律法规的完善，特别是政府采购法实施条例必须尽快出台，以弥补政府采购法中的不足。

仅仅是《政府采购法》和“实施条例”发挥作用还是远远不够的，必须完善与政府采购相关的法律体系，将政府采购中相关的违法行为上升到犯罪的程度，在《刑法》中予以规定，制定类似于“危害税收征管罪”的法律条文。在整个法律体系高度上的法律完善才是从立法角度进行监管最有效的途径。

（二）发挥独立评估机构的监管作用

要形成有效的监管制度，就必须摆脱原有的财政部门和政府采购部门的两方作用体系，引入独立的第三方形成有效制衡。借鉴联邦会计总署等专门审计机构，建立独立的评估机构，对行政机关的采购计划进行评估，对采购后的施工等具体执行过程进行监管。但要注意赋予独立评估机构足够大的监管自由的空间，如果受到太多制约则难以发挥作用。

除此之外，还可以聘请独立的财务分析公司和专家或者专业的评估公司进行评估，对被抽查的采购项目从采购计划制定到合同履约的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。

建立有显著作用的独立评估机构必须以独立的审计体制为基础。任何审计体制的形成与发展都是在特定的政治经济环境影响下发生的，从我国目前的审计制度来看，我国现有审计模式为行政型审计模式，由政府直接抓审计工作,虽然容易得到政府支持,但是存在独立性不强、权威性不够、审计范围不全面、审计处理与执行难度大、审计透明度低等明显弊端。而美国等国的立法型国家审计模式则独立性很强。因此，独立评估机构这一措施的实施必须依赖于民主与法治进程的不断进步以及人民代表大会制度的日臻完善,顺利完成国家审计体制改革。

（三）对政府采购从业人员严格选拔

加快政府采购人员的职业化培训发展，设立专业机构，由试点到全面推行开展政府采购人员从业资格认证制度，对政府采购人员的培训力度加大，特别是法制观念、职业操守的教育。同时，针对政府采购从业人员设立严格的监察与奖惩制度，对于在实务中出现违规行为并经认定的，处以严惩，如吊销从业资格证、规定年限内不得从事政府采购工作等。

在我国，目前的公务员选拔制度已经略显死板，政府采购从业人员的职业化或许可以成为公务员选拔制度创新的一个突破口，可以以政府采购从业人员的职业化为试点进行改革。而且，我国的资格认证制度也日益完善，可以借鉴“注册会计师”等专业资格认证领域的已有做法进行政府采购从业人员资格认证的尝试。

（四）发掘供应商的有力监督力量

供应商是政府采购工作最有力的监督者，在政府采购监督方面，只有供应商积极参与，政府采购的公开性、公正性和透明度才能得到真正的保障。

加强对供应商的权利教育，使供应商积极主动地获取政府采购机关采购的方式、程序和步骤，招标、评标的内容、方法和过程，中标单位的名称、中标条件和签约内容等。这有利于增加政府采购信息的透明度，从而起到监督政府采购的作用。

建立供应商等第三方举报奖励机制。借鉴美国“第三代位诉讼制度”对告发政府采购中任何不法行为的个人或单位进行奖励。在此过程中要注意保护“诉讼人”的个人利益，防止告发人受到任何歧视性待遇。

在我国，与“第三代位诉讼制度”相近的即为“公益诉讼制度”。截至目前，公民提起行政公益诉讼在我国尚无明确具体的行政法依据。但《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利

……”《宪法》如此清晰、明确的规定，足以说明公益诉讼在我国是有法律依据的，只是在《行政诉讼法》等法律中还未形成成文法律，缺乏可操作性。十一届全国人大常委会第二十三次会议于2011年10月24日审议民事诉讼法修正案草案，一些全国人大代表和有关方面提出在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。这就给公益诉讼制度的法律化带来了希望，从而给政府采购监管制度的完善带来了新的曙光。

中央财经大学财政学院）