“土地财政”路径下经济增长的不确定性及相关政策建议

于长革

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

当前，我国经济运行总体平稳，经济增速保持在年初预期目标区间内，但国内外环境更加错综复杂，出现了一些新的变化。世界经济复苏的曲折性、艰巨性进一步凸显，国内经济运行中仍然存在着一些突出矛盾和问题，特别是经济下行压力加大。面对新的经济形势，5月23日，国务院召开常务会议，明确要求把“稳增长”放在更加重要的位置，加大宏观政策预调微调力度，积极扩大需求，为保持经济平稳较快发展创造良好的政策环境。这就需要我们认真梳理与“稳增长”相关的主要因素，包括有利因素和不利因素，按照扬长避短的原则制定具体的政策措施，促进经济平稳较快发展。其中，近年来为人们所热议的“土地财政”自然应予以高度关注。本文从“土地财政”的产生入手，通过“土地财政”与经济增长的不确定性、不可持续性之间的相关性研究，认真剖析“土地财政”与“稳增长”目标之间困局的形成机理，并结合当前的经济形势与目标任务提出具体的改革思路和政策建议。

一、1994年分税制改革后地方政府的财政行动逻辑

1994年分税制改革后，中央与地方之间明确划分了财政收支范围，初步构建了分税制基本框架，基本制度成果有目共睹，不容质疑。但由于省以下没有真正实行分税制，县乡财政困难便在“财权重心上移、事权重心下移”过程中凸显出来，并在多种因素的共同作用下引发了“土地财政”问题。

（一）“事权重心下移、财权重心上移”与县乡财政困难的凸显

1994年分税制改革初步划分了中央与地方政府的事权和财权，但省以下未做统一要求。在具体实施过程中，省以下政府间财政收支的划分颇具随意性。另外，我国财政法制建设比较滞后，分税制有关事宜主要源于行政法规，始终没有通过立法程序，中央与地方政府之间的事权和财权在划分过程中无法可依，在划分之后的运行中更无法得到宪法与相关法律的保障，为高层级政府上提财权、下压事权提供了空间，从而形成了政府间事权与财权的反向移动，直接导致了各级政府事权与财权的严重错位，最可悲的基层政府财力需求显著大于财力供给，严重的入不敷出逐步使基层财政陷于“揭不开锅”的困境之中。

2001年，全国拖欠工资的县、乡占全国县、乡总数的18.7%和27.1%，财政境况稍好的县、乡也仅仅限于“保工资、保运转”，用于经济建设的财力非常有限，各方面的支出欠账越来越多，形成了巨额的隐性负债。

（二）地方政府入不敷出之下的自谋出路与“三乱”的泛滥

面对分税制改革出现的“揭不开锅”的窘境，地方政府特别是基层政府在无奈之下只能想方设法扩大税源，以增加财政收入。但在一定时期内，一个地区的税源是相对稳定的，地方政府通过增加税收以尽快缓解财政收支矛盾的努力是不现实的。于是，预算外收支体系便成为地方政府财政解困的重要手段，地方预算外资金收入随之迅速膨胀（如图1所示）。

1995年-1996年，国家先后多次对预算外收支范围予以调整，但地方政府却不断创新预算外收入名目，从而使地方预算外收入不但没有下降，反而在1998年之后迅速上升，达到了前所未有的水平。由于预算外收支体系主要由地方政府控制，且分散在各个主管部门，基本上游离于财政预算之外，不受财政预算约束，更不受中央的控制和监管，因此滋生出大量的乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”行为，影响了市场机制作用的发挥，严重干扰了财经秩序，损害了地区经济效率和经济增长。

（三）“三乱”的治理与土地财政之路的开辟

“三乱”严重干扰市场经济秩序，损害经济效率，其危害显而易见，国家随之出重拳治理“三乱”自然也在情理之中。但“三乱”的治理直接堵塞了地方政府的“财路”，财政重压之下探索新的生财之道随之展开，土地这一稀缺资源作为“救命稻草”和“摇钱树”被牢牢抓住，地方政府迅速走上了土地财政之路。

所谓土地财政，是指政府通过土地的资本化来实现财政创收的过程。土地收入涉及面比较广，概括起来主要包括以下两部分：一是土地税收收入，其又可分为直接税收入和间接税收入。其中，直接税收入包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税；间接税收入主要包括与土地财政休戚相关的房地产和建筑等行业的税收收入。二是土地非税收入，主要包括地租性收入和相关收费等等。

如表1所示，2003年-2007年，全国土地财政净收入占地方财政收入的比重年均为38%，而土地财政总收入占地方财政收入的比重年均则高达60%，2007年达到最高，分别为44%和70%。另据资料显示，2007年-2010年，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35∶1上升到0.75∶1，和地方公共财政收入的比例从0.18∶1上升到0.41∶1。这标志着对于地方政府而言，2007年-2010年，土地出让收入（未扣除成本）占到地方公共财政总收入的2/5左右，占地方本级财政收入的比例达3/4。

诚然，1994年分税制改革因省以下没有完全贯通，致使县乡财政困难在“事权下移、财权上移”过程中凸显出来，并在一定程度上引发了“土地财政”问题。但这只是一大诱因，事实上，土地暴力生财机制的形成是诸多因素共同作用的结果，包括土地所有权制度、征收与流转制度等，限于本文的篇幅和研究视角，此处不再一一赘述。

二、地方政府的土地财政之路与经济增长的不确定性

县乡财政困难、地方政府官员GDP导向的晋升激励，使土地财政的膨胀成为现实，并已成为地方经济增长模式的重要特点。近年来，该模式在拉动我国地方经济增长方面虽然发挥了一定的作用，但从长期来看，该模式具有明显的不可持续性，大大增加了未来中国经济增长的不确定性。

（一）“土地财政”在短期内是推动地方经济增长的主要力量

中国是单一制国家，中国式财政分权改革始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地方政府官员的政绩考核与任免，即具有集中的人事权。改革开放以后，党中央拨乱反正，将工作重心彻底从阶级斗争转向经济建设，经济改革与发展开始成为各级党委、政府的头等大事，经济绩效也就成为干部晋升的主要指标。于是，中央便设立了以GDP为核心的考核机制，以激励地方政府贯彻中央的政策意图。在这种政治体制和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），而且要根据GDP等指标排名。同样，具有自利行为的政府官员自然也会把权重较高的指标作为自己的努力方向，通过做大GDP和上缴更多的财政收入来显示政绩，并以此获得晋升机会。

为加快GDP增长，扩大GDP和财政收入规模，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权力，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本（如FDI）的基本建设项目，从而形成了资本推动型经济发展模式。当然，地方政府特别是基层政府的公共财政收入是有限的，除必保的社会事业发展支出、“三农”支出、民生支出和公用经费等支出项目外，可用于经济建设的支出微乎其微。为了获取用于拉动GDP增长的投资，地方政府便围绕土地大做文章，充分利用“土地财政”拉动地方经济增长。首先，土地作为稀缺资源，可为地方政府融通投资资金。政府作为土地交易一级市场的垄断者，自然成为建设用地使用权的唯一供给者。于是，地方政府经常以低价征用集体土地，然后通过招标、拍卖、挂牌等方式高价出让土地，从中获取以土地出让金为主要形式的垄断收入。地方政府利用自己对土地出让收入安排的自主权，将其重点用于为地方经济建设融通资金，有力地促进了地方经济增长。同时，土地有助于地方政府招商引资。土地是影响经济增长的决定性因素之一，特别是随着工业化和城市化步伐的加快，土地越来越因稀缺而弥显珍贵。于是，地方政府经常通过提供一定数量的土地作诱饵招商引资，以促进本地区的经济增长。从现实情况来看，这一手段是极为有效的，对于近年来的地方经济增长发挥了重要拉动作用。

（二）“土地财政”容易导致经济增长的不可持续性

前已述及，近年来，“土地财政”对我国的经济增长具有显著的正影响，其通过为地方政府融通投资资金和招商引资有力地拉动了地方经济增长，对我国的“GDP繁荣”发挥了重要作用。但是，“土地财政”也为我国的经济增长埋下了隐患，使地方经济增长患上了严重的土地依赖症，进而使我国的经济增长存在着严重的不确定性和不可持续性风险。首先，众所周知，土地是稀缺资源，房地产业是一次性税源，随着土地资源的日益减少，地方政府的这一重要“财源”将逐步萎缩，“土地财政”的危机自然将会对经济增长形成制约。同时，“土地财政”直接受制于国家的宏观调控政策。一旦房地产市场和土地市场“降温”，罹患土地财政依赖症的地方政府财政压力将骤然上升，甚至可能引发财政危机，进而影响地方经济增长。去年以来，随着我国房地产市场调控力度的加大，许多高度依赖土地出让收入的地方政府叫苦连天，财政收支矛盾日益加剧，大量依靠土地出让收入融通资金的地方建设项目被迫停工或停产，直接降低了地方经济增长速度。这也是近期我国经济增速不断下行的重要因素之一。

（三）“土地财政”直接威胁着“稳增长”目标的实现

众所周知，“稳增长”不仅与影响经济增长的直接因素紧密相联，而且与社会稳定息息相关。“土地财政”虽然在短期内刺激了经济增长，但从长期来看，其不仅影响经济增长的可持续性，而且会直接影响社会稳定，对“稳增长”目标的实现构成巨大威胁。

一方面，“土地财政”的过度膨胀会直接导致耕地的大幅度减少，进而威胁我国的粮食安全。为了获取更多的土地出让收入，地方政府经常以低价征用集体土地，然后以高价转让其使用权，以赚取巨额垄断收益。同时，许多地方政府经常假借“公益”的名义征用非公共用地，致使耕地不断减少。有关资料显示，在某省11个县（1996年）200个最大的用地项目中，属于公共事业的仅有42项，占21%；属于政府机关的10项，占5%；而以营利为目的的公司企业148项，占74%，其中房地产项目35项，占18%。随着耕地的大量减少，我国的粮食安全受到的威胁日益加剧。据估计，到2030年，我国人口将达到16亿，届时人均占有耕地仅在1亩左右，已远远低于国际标准，以如此少的土地来养活庞大的人口数量，不仅会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁，而且也会对国际市场构成挑战与压力。

另一方面，“土地财政”的过度膨胀会直接导致失地农民的增加，进而影响和谐社会的建设。政府土地征用权的滥用会造成“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”数量的激增。据统计，现在每征用一亩地，就会有1.5个农民失地。由于失地农民大多没有社会保障，加之他们在城市再就业能力的低下，庞大的失地农民群体必然会成为影响社会稳定的一个重要因素，进而影响经济平稳较快发展，威胁着“稳增长”目标的实现。

三、以“稳增长”为契机彻底消除土地财政依赖症

据统计，今年上半年，全国国内生产总值227098亿元，按可比价格计算同比增长7.8%，经济增速虽然保持在年初预期目标区间内，但经济增长明显放缓，各项指标显著下行，令决策层改变了预期，宏观政策重心有所调整，再度把“稳增长”放在更加重要的位置。对此，我们要予以正确认识。“稳增长”并不是“保增长”，特别值得注意的是，目前对于稳增长的方式，如果不注意，又会在路径依赖的作用下，回到依靠投资和拼出口的老路上去。如果如此操作，一时的经济增长数据可能保住了，但经济结构调整和经济转型的大事将再次被耽搁，未来再调整的成本会更大。

我国“十二五”时期经济增长预期目标为7%，与此相比，今年一季度7.8%的增速并不低。《政府工作报告》将今年经济增长预期目标下调至7.5%，是2005年以来首次低于8%。这种主动选择回调，为调整经济结构、提升发展质量预留了一定空间，传递出一个清晰的信号，即经济增长应该向注重质量转变，把经济增长的质量放到首要地位。因此，我们要以“稳增长”为契机，创新体制机制，破除地方政府的“土地财政”依赖症，消除“土地财政”对经济增长的不良影响，促进经济平稳较快发展。

（一）进一步完善分税制财政体制，解除地方政府的财政困难之忧

前已述及，1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，并引发了“土地财政”等问题，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。根治方法必须从此入手，对症下药，通过深化省以下财政体制改革、完善分税制财政体制加以解决。

首先，要加快推进政府财政层级改革，减少财政层级。其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为中央—省—市县三级。这是深化省以下财政体制改革、合理划分政府间事权与财权的必然选择，也是建立统一规范的分税制财政体制之关键所在。

第二，按照受益范围和法律规定，明确划分中央、省、县（市）三级支出责任，并逐步将其法制化。尤其要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，要尽快明确中央和地方各级政府的事权和支出责任。一般来讲，中央政府应主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。具体来说，中央政府应统一负责国防建设、社会保障、邮政、铁路及其他跨地区基础设施和公共服务；城市公用事业服务（公交、水电气供应等）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、公立性文体卫教事业以及其他介于前两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。

第三，在明确划分事权的基础上合理划分政府间的财权，构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的分级财政体制。中央应赋予地方必要的相对独立的财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，筹集适量的用于提供公共物品的资金。当然，作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。另外，我国要借鉴国际经验，进一步规范各级政府间的税收收入划分办法，保证各级政府（特别是地方、基层政府）都拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势，地方有财力实现分级预算、自求平衡。

第四，努力构建规范的政府间转移支付制度，逐步实现基本公共服务均等化。考虑到我国目前基层财政仍然比较困难的客观情况，对现行政府间转移支付应做如下调整：完善一般性转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例。改进一般性转移支付测算办法，鼓励和支持那些属于禁止和限制开发的地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对该类城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。规范现有专项转移支付，严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。进一步完善“因素法”，规范转移支付资金的分配依据与方法。

（二）健全和完善土地管理制度，从源头上根除土地暴力生财机制

一方面，要进一步完善国有土地分级管理体制，加快建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，健全和完善国有土地监管方式，规范土地出让行为，防止国有资产流失。另一方面，要按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民按照市场价格进行土地的有序流转，加快建立健全与土地流转制度相关的法律法规和配套制度，如登记备案制度、纠纷调处制度、合同管理制度等等，积极为农民土地流转提供法制保障。

（三）合理控制土地资源利用节奏和资本化进程，建立健全可持续的土地生财机制

土地作为稀缺资源，其开发和利用一定要控制好节奏。要根据经济社会发展的预期，合理制定土地资源开发利用中长期规划，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。要探索建立城乡统一的建设用地市场，将集体建设用地入市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。要切实加强土地利用监管，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，努力提高土地资源的开发利用效率。为均衡调节土地财税激励，消除地方政府“土地财政”的不良冲动，可借鉴香港经验，从土地出让收入、农村集体建设用地流转收入中提取一定比例的资金，建立土地收益储备基金，以便平衡年度预算。

（四）完善干部选拔任用制度，建立健全科学的政府绩效评价体系

尽快调整目前对官员晋升的考核机制，清理各类行政绩效考核指标，凡不符合社会主义市场经济条件下政府职能定位或有利于各级政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的一律取消；逐步淡化GDP增长以及与之相关的指标在考核体系中的重要角色，将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中。着手建立一套有利于政府职能转变，保证政府公正高效履行职能的绩效评价体系，更加关注民生和民意，更加贴近百姓的生活，并突出“绿色GDP”、“幸福指数”等考核指标，激励地方政府在发展经济的同时，更好的处理人与自然的关系，关注经济社会发展与增进社会福利之间的平衡。

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