关于严重污染环境产品纳入消费税征收范围的具体建议

课题组

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

2012年3月18日，国务院下发通知批转发展改革委员会《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，确定“研究将部分大量消耗资源、严重污染环境的产品纳入消费税征收范围”为2012年深化经济体制改革、加快财税体制改革的重点工作之一。

消费税作为我国对生产、委托加工和进口的应税消费品征收的一种税，不仅具有筹集财政资金的功能，而且还具有调节消费结构，引导消费方向的宏观调控职能。即通过对某种特定消费品征税，提高销售价格，减少消费量（收入效应）和对某种特定消费品征税后，消费者选择没有征税的替代品，减少特定消费品消费量（替代效应）发挥宏观调控作用。

一、大量消耗资源、严重污染环境的产品纳入消费税征收范围是发挥税收对环境行为调节作用的重要体现

在促进环境保护和资源节约利用方面，消费税的宏观调控作用体现在通过对大量消耗资源、严重污染环境的产品征收消费税，提高产品销售价格，减少此类产品消费量，促使消费者选择有利于环境保护和资源节约利用的替代产品，促进环境保护和资源节约利用。也正是由于在此方面的独特作用，消费税这种手段已经被发达国家广泛采用，取得了良好经济和社会效益。

随着我国建设两型社会的进程不断推进，消费税的“绿色”宏观调控职能逐步体现。2006年消费税政策大幅调整，首次明确将有利于环境保护、资源节约利用纳入到消费税调控的政策目标。将木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围，调整汽车消费税，提高大排量汽车单位税额，在消费税税制绿化方面迈出了可喜一步。2008年实施成品油价格和税费改革、提高成品油消费税单位税额，标志着我国消费税改革朝着绿色的方向更进一步。通过对成品油、小汽车、一次性木筷子、实木地板等消费品征税，提高产品价格，减少消费量，倡导绿色消费，促进资源节约利用，实现环境保护，体现了税收政策调节环境资源行为的作用。

但是，从以上介绍可以看出：我国现行消费税的绿色功能虽有所发挥，但主要是将部分大量消耗石油资源、木材资源的产品纳入征收范围，目前还未真正将对环境造成严重污染的产品纳入，在充分发挥税收职能、调节环境保护行为方面还有很大空间。发挥消费税对环境污染行为的调控职能也将成为我国税制绿色化改革的重要方向。

二、大量消耗资源、严重污染环境的产品纳入消费税征收范围是运用经济手段解决环境问题的重要举措

改革开放30多年来，我国经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，GDP总值从3600多亿元跃升至30多万亿元，人均GDP从381元跃升至2万元左右；与此同时经济增长也付出了过大的资源环境代价：化学需氧量排放量从1978年的300万吨左右上升到2010年的1238.1万吨，SO2排放量从1982年的1371万吨增长至2010年的2185.1万吨；发达国家100多年来分阶段出现的环境问题在我国三十多年间集中爆发，环境质量总体呈恶化趋势，公众健康受到严重威胁，环境污染和生态破坏的损失已经占到GDP的7%-8%。

同时，我国作为人均资源贫乏国，特别是在一些对经济发展具有重要意义的战略性资源方面，我国的人均拥有量远远低于世界平均水平的情况下，我国已经进入资源高强度、快速耗费时期，以资源的巨大耗费为代价实现经济的高速增长。目前我国的GDP占全球4%，而煤、铁、铝等的消耗占世界的30%以上。从1990年至2010年20年间能源矿产消费翻了2倍，金属矿产消费增加了8-10倍。资源环境问题已经成为制约我国可持续发展的瓶颈。

目前我国众多消费品中出现了部分大量消耗资源、严重污染环境的产品，这些产品不仅在生产环节耗费大量资源，而且在使用、处置环节带来大量污染，引起严重环境问题。解决这些问题一方面要从源头限制生产规模，减少资源耗费；另一方面也要从末端采取限制措施，以减少消费倒逼生产源头。税收政策作为环境经济政策的重要手段之一，将大量消耗资源、严重污染环境的产品纳入到消费税调节范围中，从消费末端倒逼生产源头，发挥消费税的绿色调节功能，是实现环境与经济有机融合的重要措施，也是积极探索环保新道路的重要表现。

三、严重污染环境产品纳入消费税征税范围的具体建议

为了有效防治环境污染，改善环境质量，建议目前将电池、包装材料、化肥等三种严重污染环境的产品纳入消费税征税范围，减少此类型产品的使用，倡导使用其他低污染或无污染的替代产品。

（一）建议增加“电池”税目

1.电池生产消费及环境影响状况。近年来，我国已逐渐发展成为全球最大的电池生产国和最大的电池消耗国。2009年，化学电池总产量约335亿只，超过全球电池总产量的一半；太阳能电池总产量超过4000MW，达到全球总产量的40%；我国年平均消费电池80亿只，废弃量约为40亿只。伴随着电池产业的巨大发展，电池行业环境污染事件接连不断，浙江德清血铅超标事件、广东惠州镉中毒事件、无锡松下镉超标事件、河南新乡镉超标和中毒事件等。电池行业外资企业、港台资企业、国营大型企业、民营企业都发生或存在环境污染和危害人民群众身体健康问题。

电池是一类特殊产品，不但生产环节造成环境污染，释放铅、锑、镉和酸雾等有害物质；更严重的是消费后废旧电池的丢弃散播引起的广泛、严重环保问题。电池中含有汞、铅、镍、铬等重金属及酸碱等电解质溶液，对人体和生态环境危害极大。若将废旧电池混入生活垃圾一起填埋，或者随手丢弃，渗出的汞及重金属就会渗透于土壤，污染地下水，从而进入鱼类、农作物中，破坏人类的生存环境，间接威胁到人类的健康。而我国目前尚未建立起规范的废旧电池回收处置体系，废旧电池的回收处置仍停留在低水平、小规模的初级阶段。

随着人民物质生活水平的提高，电子产品日益丰富，电池的消费量和需求量量仍将持续上升，考虑到电池生产和废旧电池处理不当对人体健康造成的巨大危害，合理控制电池消费量，减少废旧电池数量，提高废旧电池处置效率迫在眉睫。

2.税目、税率设计和收入使用。建议在现行消费税中增设“电池”税目，实行从量计征，具体税率按废旧电池的回收、处理成本来计算，即电池消费税税率=废旧电池回收成本+处理成本-所获收益。

根据测算，建议税率如表1所示。

电池消费税收入，应专项用于废旧电池处理处置和资源再利用，以及新型无污染绿色电池等新产品新技术的升级研发。在解决电池生产中材料的循环利用和废旧电池处理处置问题的同时，节约资源，保护环境，并为电池行业的健康发展创造了良好的外部条件。

（二）建议增加“包装材料”税目

1.包装材料生产消费及环境影响状况。我国包装产业发展迅猛，每年平均以20%的速度递增，2010年中国包装工业总产值突破了12000亿元人民币，占全年GDP总量的3.02%，已成为世界第二包装大国。而与此同时，包装产业的迅速发展背后是付出的巨大资源、环境代价。一是浪费大量资源。包装工业的原材料如纸张、橡胶、玻璃、钢铁、塑料等，使用原生材料，来源于木材、石油、钢铁等，这些都是中国的紧缺资源。二是污染环境。消费者抛弃大量包装废弃物，加重对环境的污染。包装废弃物的年排放量在重量上已占城市固体废弃物的1/3，而在体积上更达到1/2之多，且排放量以每年10%的惊人速度递增。这些耗费大量资源的包装物，到了消费者手中全部变成了生活垃圾，带来严重的处置问题，成本耗费巨大。如何减少包装废弃物的产生量、有效控制“白色污染”、加强包装废弃物的污染防治，已成为全社会普遍关心的热点问题。

2.税目、税率设计。建议在现行消费税中增设“包装材料”税目，实行从量计征。

（1）征税范围：主要是不可循环使用的包装材料，对于可循环使用的包装材料暂免征税，但要在最终销售环节交纳一定数量的押金，并实行以旧换新制度，以确保其回收、再循环使用。

不可循环使用的包装材料包括可降解性材料包装、一次性饮料包装（玻璃容器、塑料容器、金属容器、软包装袋）、塑料包装材料、纸制包装材料（纸板、瓦楞纸箱、纸盒、纸袋、牛皮纸和包裹用纸）；

（2）税率的确定：在中国，很多包装材料都属于废品收购的内容，如易拉罐、玻璃容器、塑料容器等。此类产品税率可比照目前市场上通行的废品收购的价格确定，应该比基础废品收购价略低；市场上不收购的包装材料，则根据支付意愿确定其税率，建议税率如表2。

（三）增加化肥税目

1.生产消费及污染状况。化肥作为一种含有营养元素、适量施用对保证粮食增产和农民增收起着十分重要的作用；而过量施用不仅会降低农产品的品质，还会给生态环境带来极大的危害，降低农业可持续发展能力。对比其他国家，我国化肥施用过量问题十分突出。

化肥对环境造成的污染主要体现在对大气、土壤和水体方面。对空气的污染是因化肥本身易分解挥发及施用方法不合理造成的气态损失进入大气中，超出动植物能正常代谢吸收和释放浓度，危害人和动植物健康。还会增加温室气体排放，破坏大气臭氧层；对土壤的污染是因化肥施用会产生重金属等污染物质，通过食物链不断在生物体内富集，最终在人体内积累危害人体健康。土壤环境一旦遭受重金属污染就难以彻底消除，加速土壤酸化，造成土壤板结，降低土壤微生物活性。对水体的污染是由于农田径流带入地表水体的氮使水体质量严重恶化。目前，化肥的过度使用成为农业面源污染的重要原因之一。而农业面源污染已占据我国环境污染半壁江山。减少化肥的使用、促进其合理施用以及增加有机肥的施用量对于我国开展污染防治工作意义重大。

2.税目、税率设计。建议在现行消费税中增设“化肥”税目，实行从量计征，税率根据不同的化肥品种制定，建议税率如表3所示。

3.影响分析及配套措施。对化肥征收消费税的主要影响体现在农民的税负增加，会直接影响到我国的农业生产。为减轻对农业和农民的影响，税收政策应与补贴政策同时考虑，同时出台鼓励有机肥使用的措施。同时，减少对化肥生产的补贴和优惠政策，出台优惠政策，鼓励污染轻的化肥生产和使用。

〔1〕张春，侯瑞山.试论我国消费税的绿化[J].石家庄经济学院学报，2011.01.

〔2〕中国化学与物理电源（电池）行业“十二五”发展规划.中国化学与物理电源行业协会.

〔3〕中国轻工业联合会.中国轻工业年鉴2010[M].中国轻工业年鉴出版社，2010.

〔4〕中国包装联合会.中国包装年鉴，2009-2010.

〔5〕中国塑料加工工业协会.中国塑料工业年鉴2010[M].中国石化出版社，2010.

〔6〕郭文华等.中国污染产品税税收政策初步研究[D].北京：中国环境科学研究院论文，2002.

〔7〕环境保护部.中国环境统计年报，2000-2009.北京：中国环境科学出版社.

〔8〕葛察忠，吴烨等.运用税收政策控制机动车污染排放－北京案例研究[J].重要信息参考，2010.8.

〔9〕王金南，葛察忠等.环境税收政策及其实施战略[M].北京：中国环境科学出版社，2006.