我国政府投资面临的效率困境及其化解路径

张雷宝

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

改革开放以来,中国的经济增长高度依赖于政府和非政府投资的增长,具有典型的投资驱动型路径特征。例如,1978-1990年间中国经济增长中各类投资贡献率平均为30.3%,1990-2000年上升至36.1%,而2001-2008年间在政府投资的强力刺激下,投资贡献率出现加速变化的态势,平均投资贡献率更是上升到了49.5%①陈露:《政府投资驱动经济增长》,《证券市场周刊》2009年5月14日。。有迹象表明,我国某些地区政府投资 “大跃进”现象有所显现,而政府投资的 “发高烧”与消费市场的 “低温度”之间的反差也引人深思。与此相伴随的是,政府投资也越来越紧密地与官员腐败、豆腐渣工程以及政绩工程等问题纠缠在一起。投资对任何经济体来说,都是保持经济增长的重要 “发动机”和 “助推器”,但依赖投资 (尤其是政府投资)驱动的经济增长,其效率水平及其可持续性却值得怀疑。

中国各级政府投资的持续扩张,已越来越多地引发了国内外学者以及社会各界的关注和讨论。例如,Aschauer[1]、Tanzi&Hamid[2]、Demruger[3]、Fan&Robinson[4]以及世界银行[5]等大量研究文献表明,政府投资引发的效率与公平问题一直是学术热点和难点问题。樊胜根[6]、郭庆旺和贾俊雪(2007)[7]等国内学者运用数理模型,较有说服力地论证了政府投资通过需求扩张和资本积累对一国或地区长期经济增长的积极效应,但戴园晨[8]、郭文轩[9]、张军等[10]则通过研究揭示了政府投资可能引致的不良后果 (如投资乘数下降、“GDP”锦标赛、区域重复建设、腐败机率增加等),从而让我们对政府投资失灵问题有所警觉。上述两方面研究成果对全面深刻地理解政府投资的作用具有重要意义。然而,理论剖析固然重要,实证地探索我国政府投资面临的现实困境及其化解途径也尤其迫切。

基于上述思考,本文从规模效率、结构效率和产出效率三个层面对我国地方政府投资扩张所引发的一系列现实困境及其巨大风险展开分析,在此基础上,探讨化解政府投资效率困境并防范政府投资风险的路径机制。

二、政府投资三大效率困境:现实表现与内在风险

近年来,政府投资为我国经济社会发展作出了重要贡献,但其激发的矛盾和风险同样也有目共睹。结合我国的政府投资实践活动,本文认为目前我国各地方的政府投资面临如下三种效率困境:

(一)规模效率困境剖析:地方政府投资需求扩张与融资能力有限之间的现实冲突

政府投资规模效率可界定为:在既定的内外部环境约束条件下能够实现公共资本供求均衡的最佳政府投资数量。可见,政府投资规模效率的核心是 “供”与 “求”的平衡问题,换句话说,是实际需要与现实可能的平衡问题。由此,判断一国或地区的政府投资是否陷入规模效率困境,理论上就有两个重要的观测点:(1)政府投资需求的合理性程度。事实上,近年来我国各地区涌现的政府投资强烈冲动,并不完全是由客观的公共需求或公众偏好决定的,往往具有较强的地方官员主观色彩。政府投资项目中过多的形象工程、面子工程、政绩工程等让人不得不怀疑地方政府投资需求的合理性程度或泡沫程度。例如,中国青年报社会调查中心通过中国网和新浪网民意调查,对1620人进行的一项调查发现,97.5%的人表示自己身边存在政府投资的形象工程,其中50.0%的人表示“很多”。①黄术生:《调查称97.5%的人确认身边存形象工程》,《中国青年报》2011年3月22日。中共中央政治局常委、国家副主席习近平也曾撰文指出:我国部分地区的领导干部追求表面政绩,搞华而不实、劳民伤财的 “形象工程”,这些行为严重损害党和政府威信、影响工作实效,亟待纠正②习近平:《关键在于落实》,《求是》2011年第6期。。(2)政府投资的现实保障程度。即政府投资需求是否超越了现实的可能。事实上,我国一些地方政府提出的 “大手笔规划、大规模投资、大力度落实”口号,必然引发投资需求扩张与融资能力有限之间的尖锐冲突。研究表明:在地方财政预算内资金基本属于养人、养机构的“吃饭财政”条件下,目前我国各地方的政府投资之所以陷入规模效率困境,一方面是因为政府投资需求中的 “泡沫”过大、水分过多,另一方面是因为基于 “土地财政”和 “债务财政”融资模式的地方政府投资财力保障非常脆弱,难以持续平衡并蕴藏巨大财政风险。

考虑到 “土地财政”和 “债务财政”融资模式都具有 “透支未来”的不良特征,因此有理由假设:政府投融资对其依赖程度越深,政府投资规模的非效率值也就越大。在我国,地方政府投资需求的泡沫程度暂且不论,从地方政府投资财力保障的 “两大支柱”来看,投资资金供给保障的非理性主要体现在:

1.土地出让金收入的规模庞大及其过快增长,表明地方政府投资对 “土地财政”的依赖速度在加深。本质上,“土地财政”是 “吃子孙饭”的,在确保18亿亩耕田 “红线”不能突破、土地出让年限通常70年等约束条件下,相应的土地出让金收入不可能作为经常性的政府投资融资来源。从表1所列的全国主要城市的土地出让金收入情况来看,2009年土地出让金收入年增长率平均为250.60%,占同期地方财政收入的比重平均为84.19%。

表1 2009年全国主要城市土地出让金收入的规模、增长及其比重分析

2.地方政府债务的规模庞大及其过快增长,表明地方政府投资对 “债务财政”的依赖程度在加深。在我国,地方政府债务负担情况不太透明,也缺乏权威统计。问题的复杂性还在于,地方政府债务通常有两类:(1)地方政府直接承担的债务;(2)地方政府组成的各类国投、城建、资产管理公司等间接承担的债务,即地方政府融资平台债务。表2以浙江省为个案,描述了各级地方政府的债务规模及其构成情况,反映了地方政府债务问题的严重性。从全国层面来看,根据中国银监会的统计数据,2009年6月末全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计约8221家,其中县级政府平台公司4907家,这些地方政府融资平台的银行贷款总额达8.8万亿(2008年初仅1.7万亿)。若加上地方政府直接债务,2009年末我国各地方政府的总体债务规模估计约11万亿,即相当于2009年地方本级财政收入的3倍①时红秀:《地方政府债务规模惊人估算已达财政收入3倍》,《人民日报》2010年7月5日。。国家审计署的报告数据也为此提供了有力的证据。2010年6月审计署向全国人大常委会作的审计报告中,首次披露备受社会关注的地方政府性债务问题,结果表明:截至2009年底,审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计约2.79万亿,部分地方政府偿债压力较大并存在一定的债务风险;上述地方政府性债务中,政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿、0.33万亿和0.66万亿,分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%;从债务余额占当年可用财力的比率看,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%②杨华云:《审计揭2.8万亿地方债债务率最高达364%》,《新京报》2010年6月24日。。由此可见,地方政府投资引致的债务风险已非常令人担忧。

(二)结构效率困境剖析:经济增长与社会公平之间的权衡取舍

政府投资结构效率是指构成政府投资总体的各种类别之间的最优数量比例关系。理论上,边际原理可以用来阐述政府投资结构性变化所带来的效率提升,而政府投资的结构性变化则可以存在于行业之间、部门之间、城乡之间、区域之间、甚至性别之间 (即2010年浙江温岭市首推的 “性别预算”民主恳谈会)。

表2 2009年政府性债务规模及其风险指标:以浙江为例

这里,结构非效率表面上意味着政府投资比例关系的失衡或扭曲,其背后则暗含了公共政策价值取向的权衡取舍问题。例如,根据2010年国家发改委提供的相关数据,中央政府4万亿投资的结构分布是:民生工程投资增至44%(最初的计划安排为17.25%);自主创新、结构调整、节能减排、生态建设占16%(最初的计划安排为12.75%);重大基础设施的建设投资占23%(最初计划为45%);汶川地震的灾后恢复重建占14%(最初计划约25%);其他投资性支出则占3%①张晓晶:《我国4万亿投资收尾调控需要再定位》,《半月谈》2010年第22期。。显然,这个几经调整、反复博弈后的投资结构分配格局,其重大变化就是减少了重大基础设施的投资,增加了民生、创新与生态方面的投资。这在很多专家或民众眼里是一种明显的结构效率改进,背后反映的是政府投资价值取向的重新定位。

表3 政府投资行业结构分析

然而,表3的数据分析却让我们能够感受各级政府面临的投资结构效率困境。例如,我国各级政府近年来用于竞争性或以竞争性为主行业的政府投资一直占 “大头”,甚至从2004年的72.17上升至2009年的75.51%,而用于公益性行业的政府投资比重却一直偏低,并从2004年的27.83%降至2009年的24.48%。显然,这种强烈的GDP导向的政府投资行为,与追求 “执政为民”、“民生财政”的公共行政理念有所违背,从而使各级地方政府背负沉重的道德压力和社会风险。问题的复杂性还在于:在扩大内需保增长的背景条件下,我国各级政府即使增加公共基础设施投资,也更多地选择了 “铁”(路)、“公”(路)“机”(场)类的经济性基础设施,而有意无意地忽略社会性和制度性基础设施领域。显然,增加硬件基础设施领域的政府投资,在短期内更能拉动区域GDP增长、创造政绩甚至提供更好的腐败机会,因而更能得到地方政府官员的偏好。但从结构效率角度分析,经济社会的科学和谐发展既需要实施 “钢筋水泥”的硬工程,也需要建设 “社会安全网”的软工程。也就是说,政府投资的这种结构安排是否具有总体的、长期的效率值得探讨。在某种程度上,这种政府投资结构,解决了短期的需求问题,但却积累了长期的发展风险。

(三)产出效率困境剖析:高投资率与低投资效率之间的尖锐矛盾

政府投资产出效率主要指一定时期内政府投资的 “所得”与 “所费”、投入与产出之间的对比关系。由于现实数据的缺失,较为准确地度量政府投资产出效率非常困难,因此需要运用全社会固定资产投资数据来模糊估测。在现有的文献中,投资产出效率常用边际产出资本比率 (IOCR)来估测,即产出 (Y)的增量和资本存量 (K)的变动比率。在不考虑折旧的情况下,资本存量的变动等于投资流量 (I),所以,边际产出资本比率又可用产出的增量和投资流量比率表示,也就是Δ Y/I。在实际计算中,由于实际增长率是一个更容易得到的数据,可得到投资占产出的百分比I/Y(亦即IGDP),进而得到边际产出资本比率:

表4 1988-2009年间我国名义投资率和投资效率的比较分析

应指出,中国统计年鉴中公布的数据与投资流量 (I)概念最为接近的是全社会固定资产投资额指标,在假设固定资产投资的价格指数与GDP的价格指数相同情况下,近似地得到投资的价格指数,从而消除通货膨胀影响。表4列示了1988-2009年间中国投资率的提升以及与此对应的投资效率值的下降。事实上,张军 (2007)[10]曾运用类似方法研究了东南亚国家的投资率和投资效率数据,发现东南亚国家普遍地出现了投资率提升和投资效率下降的趋势,也就是资本深化的过程。这也是一些经济学家对东亚模式提出质疑的原因。不难发现,20世纪90年代以来我国经济高速增长以及较高投资率的背后,出现了投资边际效率的下降。如表4所示,我国投资的边际产出资本比率由1988年的35.76降至1998年的23.18,并进一步降至2009年的13.95。我国各地方出现的诸多政府投资失败案例也是投资效率低下的有力证据。此外,世界银行估计仅 “七五”到 “九五”期间,中国政府投资决策失误率约30%左右,资金浪费损失约4000-5000亿元①朱道正:《投资决策失误率30%左右政府主导型经济亟待改变》,《每日经济新闻》2005年9月15日。。这种低效率投资驱动经济增长的不良现象,让我们不得不思考:中国能否继续依赖高投资率来保持经济高速增长,以及在投资效率下降情况下中国经济增长的长期源泉何在?显然,这种高投资率与低产出率引致的巨大风险昭示了经济增长方式由 “投资驱动”向 “消费驱动”转型的必要。

三、化解政府投资效率困境的路径机制探讨

在现行的公共治理结构下,化解政府投资效率困境虽然困难重重,但却十分重要和迫切。结合我国的政府投资监管实践,化解政府投资效率困境并控制相应风险,就须理顺政府投资监管体制,优化政府内部的 “四道闸口”监管机制,强化政府外部的投资效率监控机制。

1、基本制度层面:出台 《政府投资法》,理顺政府投资监管体制,有效化解政府投资系统性风险。造成目前我国政府投资领域产生各种矛盾与困境的原因固然很多,但法律法规的不健全、不完善却是最重要的一条。客观上讲,正是政府投资基本法律制度的缺位,才导致政府投资体制的混乱,而这种监管体制的漏洞必然引发政府投资领域的系统性风险。事实上,我国 《政府投资条例》立法启动于2001年,但至今未能出台说明了政府投资立法背后利益调整的复杂性。但考虑到政府投资的规模巨大、作用显著、领域重要以及风险突出,全国人大加快制订 《政府投资法》显然是毋庸置疑的。值得指出,2011年8月 《浙江省政府投资预算管理办法》正式实践,这是目前我国首个以立法形式对政府投资进行规范和约束的地方性法规,在全国具有重要的示范效应。

2、部门协同层面:进一步完善政府投资四道 “闸口”运作机制,控制政府投资体量,优化政府投资结构,提升政府投资效率。从政府投资项目运作流程来看,发改部门、财政部门、政府采购部门、绩效管理与审计部门等是影响政府投资综合效率水平的四道重要 “闸口”,这种监管格局有一定的现实合理性,且一时难以改变。在此现实条件下,充分发挥部门协同效应,进一步完善这种政府投资四道 “闸口”运作机制,就是提升政府投资效率的关键着力点 (如图1所示)。

图1 影响政府投资效率的内外部监督路径机制及其逻辑关联

3、外部制衡层面:重视政府投资外部监督力量,推动 “第三只眼”充分介入政府投资的项目决策、工程施工、绩效评价,从而保障政府投资效率的持续提升。由少数部门或少数官员来掌控政府投资决策既不合理合法,也面临巨大的非效率风险。因此,要重视和引入政府投资外部监督力量,从而有效化解政府投资效率困境。可考虑:(1)信息方面:向社会公开政府投资相关信息,保障相关利益者或广大民众的知情权、参与权、监督权和决策权。(2)决策方面:加快基层政治民主化改革进程,实现地方政府重大投资公开听证制度的规范化、程序化、法制化。对经济、社会和环境有重大影响或争议较大的政府投资项目,发改等审批部门应当广泛征求社会各界和公众的意见(涉及国家安全的特殊项目可除外)。例如,2005年以来浙江温岭实行的 “参与式预算”模式,以广大的 “民声”来影响和保障民生投资的落实,最终提升民生投资的效率,这方面的实践经验就非常宝贵值得推广。(3)监督方面:强调各级人大及其常务委员会对政府投资依法进行监督的制度规则,并细化监督检查的程序和内容。例如,各级政府应当在年初将上一年度投资计划的执行情况纳入上一年度国民经济和社会发展计划的执行情况向人大汇报;对年度投资重大项目计划的执行情况,同层人大常委会可依法进行视察、执法检查、听取和审议各级政府的专项报告、组织特定问题调查等,明确提出 “相关结果可向社会公布”。事实上,法律规范、媒体监督、专家论证等政府外部监督机制对保障政府投资质量并提升政府投资效率具有重要的 “保驾护航”作用。

最后,目前我国政府投资效率困境的形成和加剧是行政体制缺陷、财税体制缺陷、金融体制缺陷、国有资产管理体制缺陷等众多因素共同作用的结果,因此,没有相关体制改革的跟进和配套是不可能得到根本消除的。

[1]Aschauer,D.A.,1989,Public Investment and Productivity Growth In the Group of Seven,Economic Perspectives,Federal Reserve Bank of Chicago,13:17-25.

[2]Tanzi and Hamid Davoodi:Corruption,Public Investment,and Growth,IMF working Paper D73,h5,o40,057,October 2000.

[3]Demruger,S.,2001,” Infrastruture Development and Economic Growth:An Explanation of Regional Disparities in China?”,Journal of Comparaive Economics,29:95-117.

[4]Fan,Zhang,and Robinson,2003,” Structural Change and Economic Growth in China” ,Review of Development Economics,7:360—377.

[5]世界银行.2005年世界发展报告:改善投资环境,促使人人受益 [M].北京:清华大学出版社,2005.5-35.

[6]樊胜根.经济增长、地区差距与贫困:中国农村公共投资研究[M].北京:中国农业出版社,2002.9.

[7]郭庆旺,贾俊雪.政府公共资本投资的长期经济增长效应 [J].经济研究,2006,(7):8-11.

[8]戴园晨.‘投资乘数失灵'带来的困惑与思考 [J].经济研究,1999,(8):32-36.

[9]郭文轩.积极财政政策执行效果与隐忧问题研究[J].经济研究,2003,(4):17-20.

[10]张军等.中国为什么拥有了良好的基础设施?[J].经济研究,2007,(1):6-11.