政治缓冲与环境规制效应

姚 圣

(中国矿业大学管理学院,江苏 徐州 22116)

一、引 言

2010年发生了影响巨大的 “紫金矿业事件”,其背后复杂的政治关系与地方政府对支柱企业的环境规制不力饱受批评,认为环境事件的发生与企业建立的政治关联有着不可分割的联系。2011年日本大地震引发的福岛核泄漏事件背后的东京电力公司与政府之间的关系抵挡住了多次的环境规制,直至发生环境事件后才真正得到监管。这些事件的发生促使理论界开始反思在环境规制中地方政府与被规制企业之间的政治关系,是不是两者存在的 “相互吸引又相互排斥”的政治关联缓冲导致了中央政府环境规制效果的弱化与地方环境业绩的持续恶化?彻底打破政治关联缓冲需要采用的基础手段与措施是什么?这些是本文着力所要解决的问题。

二、文献回顾

(一)关于地方利益与环境规制的研究

地方政府的规制效力及其作为与不作为直接关系到整个国家生态环境治理的好坏与否[1]。有观点认为,地方规制机构很少被特殊利益集团所俘获,即环境规制存在的依据在于纠正环境污染本身所带来的外部性。但也有一些研究显示,地方政府可能存在一个更高被俘获的可能性。实际上,地方政府对被规制企业一般表现出两种截然不同的环境规制行为。

(1)地方政府对经济支柱型企业表现为 “扶持之手”,目的是促进地区经济的发展,地方政府官员也因此得到上级的表彰与提拔。Li andZhou运用中国1979-1995年的省级水平的数据发现,省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系[2]。王贤彬、徐现祥研究发现,地方官员之间的相互政治竞争显著地刺激了地方经济增长,政治激励产生了显著的经济推动作用[3]。但地方政府 “扶持”的对象并非全体企业,污染企业能否俘获规制者取决于其是否相对于其他利益集团有更大的影响力,而这种相对影响力主要受资金、技术、信息、市场实力、市场结构和参与政治活动的程度等因素影响[4]。这样,地方政府与被规制企业往往达成 “合意均衡”。相关媒体认为这样“合意均衡”的负面影响巨大,直接导致中央环境规制政策效果不佳,可能导致不同程度的环境事件。

(2)地方政府同样为了获取政治利益,对被规制企业进行严厉的环境规制行为。当外部环境发生变化时,中央政府加大环境规制力度,地方政府可能迎合政策趋势,主动加大对辖内企业的环境规制程度。但地方政府在什么情况下被俘获,什么情况下不被俘获,目前都未进行深入研究。特别是地方政府被俘获或未被俘获的情况下,对环境业绩产生怎样的影响需要理论与经验证据支持。

(二)关于政治关联的研究

(1)政治关联与财务业绩 (企业价值)的关系研究。Claessens[5]、Dombrovsky[6]、胡旭阳[7]、潘红波等[8]等人研究认为政治关联能够给企业带来更优惠的银行贷款、更低的税率、更多的政府救援、更大的市场份额和更多的政府补贴,能够提升企业价值。Chang,Wong[9]、Cheung et al.[10]、Aggarwal et al.[11]则认为政治关联对企业具有负面效应,主要表现在降低企业价值与加大企业风险方面。虽然研究结论并不一致,但都是集中于政治关联的经济效果研究,并未涉及环境效果的研究。

(2)政治关联企业的经济行为研究。罗党论等[12]、梁莱歆等[13]、刘慧龙等[14]等人以民营企业为样本,从扩大就业规模、保持社会稳定的政治性成本角度研究了政治关联对企业雇佣行为的影响。经验证据显示政治关联企业的雇员规模、薪酬成本均显著高于非关联企业,且员工冗余度更大。为保持其政治声誉和政治地位,政治关联的民营企业比非关联企业雇佣了更多的劳动力,并支付了更高的薪酬成本。贾明等以汶川地震为研究契机,研究发现具有政治关联的上市公司更倾向于参与慈善捐款,且捐款水平更高[15]。这些文献主要基于政治关联企业的经济行为研究,并未涉及到政治关联与企业环境行为之间关系的研究,但一些媒体已关注到了政治关联在企业环境规制方面所暴露出的弊端,只是未上升到学术研究的层面。因此,研究政治关联企业的环境行为是未来研究的趋势。而且对环境领域政治关联的研究,研究样本也不限于民营企业,非民营企业也热衷于建立政治关联,而可能恰恰是非民营企业的政治关联对环境业绩的危害更大。

(三)关于政治关联缓冲的研究

物理学中,弹簧伸缩的长度取决于两个因素:一是对弹簧施加压力的大小;二是弹簧的弹性系数。在弹簧的弹性范围内,弹簧所受的压力或者牵引力越大,弹簧伸缩的变化、长度越大。弹簧就有两方面的作用,一是受力之后的缓冲作用,能够有效地抵挡外力的冲击;二是外力消除后,弹簧恢复原长后具有回拉作用,能够拉近与之相连的物体。弹簧理论目前用于两个方面。一是证券价格分析与预测方面,即弹簧振子理论。弹簧振子理论的基本思想是:证券在一定的信息条件下是有其公允的价值的,而证券价格的波动就像弹簧振子的运动一样:弹簧振子在受到外力作用的情况下,由于弹簧本身的弹力和弹簧振子与支撑面的摩擦力,弹簧振子将围绕其均衡位置作有规律的运动,最终达到新的均衡;同样,证券价格在受到新信息所包含的价值 (相当于弹簧振子所受的外力)的冲击下,其在资本市场对该证券定价效率 (相当于弹簧的弹性系数)和交易成本 (相当于弹簧振子与支撑面的摩擦力)的交互作用下,将围绕其包含了新信息价值在内的新的公允价值发生规律性的波动[16]。二是应用于社会责任作用力方面,主要分析企业应对于外部社会责任作用力的反作用力方面。许正良、刘娜用物理实验中的弹簧模型来模拟社会责任对企业产生的作用,主要考察社会责任战略与实践的相互作用,特别是对弹簧的排斥作用进行了深入的分析[17]。

弹簧理论在环境规制领域的应用还不多见,政治关联的缓冲作用在抵御环境规制中的作用更是没有得到足够的重视,但是相关媒体已经关注到政治关联的负面作用,只是没有上升到学术研究层面。假设使用弹簧连接两个物体,通过弹簧可能产生两种情况,一是当两个物体靠得太近会产生排斥作用;二是当两个物体离得较远会产生吸引作用,即所谓的 “相互吸引又相互排斥”的弹簧效应。环境规制实践中的地方政府与被规制企业之间的关系与作用就如同弹簧效应,政治关联就是连接地方政府与被规制企业的弹簧,通过政治关联的作用,地方政府与被规制企业既相互吸引又相互排斥。对地方政府而言,为了获得地方利益与谋求政治晋升,在未发生环境事件的情况下,地方政府一般希望所辖企业快速发展,特别是当地经济支柱型企业,为这些企业的发展地方政府往往放松管制,包括放松环境规制。但一旦发生了环境事件,为了获得上级政府的好评则希望所辖企业能够加大环境控制力度。同样,与地方政府建立政治关联的企业在未发生环境事件的时候,希望政府放松环境规制。地方政府与部分被规制企业的 “合意放松”被称之为政治关联缓冲,即使来自于中央政府的环境规制力度加大,如未发生环境事件,这种政治关联缓冲作用仍然存在。但发生环境事件后,为了保持与地方政府的政治关系,获得后续的政治关联收益,企业一般会迎合地方政府的需要,表现出超过一般企业的环境控制力度。因此,政治关联像一根弹簧将地方政府与被规制企业联系在一起,当两者距离逐步拉近的时候,到一定程度会发生环境事件,此时弹簧被压缩到最小。发生环境事件后,由于弹簧的弹力,地方政府与被规制企业之间的距离拉大,但一旦环境事件的影响消除之后,由于弹簧的拉力,当两者距离达到最大时,两者之间的距离又被拉近。如此反复循环,从一个均衡逐渐变化达到另一个均衡。在这个过程中,部分是促进环境业绩的,也有部分是通过政治关联的缓冲作用破坏环境业绩的,多次循环下来对环境业绩产生了怎样的影响有待理论与实证深入研究。

三、政治关联缓冲与环境规制软约束

本部分依据弹簧理论,建立未发生环境事件与已发生环境事件的两个政治均衡模型,并衡量政治均衡下环境业绩的变化情况。模型建立前对相关变量进行定义,假设在光滑的地面上,有代表着地方政府与某个被规制企业的两个小球,考虑到两者的能力大小,将两者质量赋值为:地方政府质量为nm,被规制企业的质量为m,两者之间使用弹性系数为K的弹簧相连 (实践中通过政治关联作为连接媒介),弹簧的质量忽略不计,且最大压缩长度为x。另外,作为政治均衡的外部力量,中央政府的质量为M。

(一)政治均衡初始化

在整个系统作用之初,地方政府与被规制企业处于静止状态,为了获得未来的政治关联收益,部分被规制企业会通过各种方式与地方政府建立起政治关系。而且此时的环境质量为E(t)的初始值为E(t0)。虽然建立政治关联,但这时政治关联这只弹簧处于松弛状态,并未起作用 (如图1所示)。

图1 初始状态图

(二)未发生环境事件的政治均衡

在未发生环境事件的前提下,被规制企业的环境监管主要来自于地方政府,中央政府对环境监管较为缓和,可以忽略不计。地方政府主要依据环境质量E(t)实施环境规制力度F(E(t)),根据初始值E(t0),地方政府实施初始环境规制推动力F(E(t0)),作用时间持续至地方政府与被规制企业达到相同速度时 (如图2所示)。环境规制力F(E(t0))对有政治关联企业的作用经历两个过程。第一个过程是地方政府一方面受到推动力的作用,另一方面受到政治关联的反弹力。由于受到弹簧的反弹力越来越大,这样速度是先增加后减少 (作为政府环境控制力度的变量这里用速度vG表示)。第二个过程是被规制企业受到弹簧的弹力,速度 (企业环境控制力度vC)逐渐增加。当两者达到同一速度时,立即卸去作用力F(E(t0))。由于弹簧弹力属于系统内力,因此符合能量守恒定律。

图2 地方政府环境规制作用图 (具有政治关联)

当两者达到共同速度vP时,作用力F(E(t0))的作用距离就是弹簧的最大压缩量x。根据能量守恒定律,可得:

相比较而言,如果被规制企业与地方政府没有政治关系,那么,在作用力F(E(t0))实施距离x的时候,被规制企业的环境规制力度会是怎样的状况呢 (如图3所示)?

图3 地方政府环境规制作用图 (没有政治关联)

以a为加速度,并且初始速度为0的情况下,运行距离为x需要的时间为:

假设地方政府在获得vG后,作用力F(E(t0))撤去,且与被规制企业发生弹性碰撞,速度变为零。由于受到外力的合力为零,因此,符合动量守恒定律。即:

对比式 (2)与式 (6),考察存在与不存在政治关联的情况下,被规制企业环境规制力度的对比情况 (为了方便起见,对比两者的平方数)。

由于式 (7)中,n2+n-1恒大于0(n＞1),因此,VC2-VP2＞0,即VC＞VP＞0。可见,存在政治关联的企业在受到同样的地方政府环境控制作用力后,由于政治关联的弹簧缓冲作用,环境控制力度明显小于没有政治关联的企业。因此,在地方政府实施环境规制力度期间,具有政治关联的企业所受到的冲击远小于其他企业。从单个企业看,具有政治关联企业的环境业绩要显著低于其他企业。从地方全局看,由于具有政治关联的企业在当地具有重要的地位,可能造成中央政府环境规制措施的弱化,并造成地方的环境业绩恶化。但这样的政治均衡完全可以长久存在,前提是不发生环境事件。

(三)发生环境事件后的政治均衡

在发生环境事件之前,地方政府、被规制企业与政治关联弹簧的状态是:地方政府与被规制企业保持VP速度,弹簧保持松弛状态。但一旦发生重大环境事件,上述均衡就会被打破。环境事件的影响巨大,中央政府会对地方政府施加压力,地方政府为了获得政治利益,希望所管辖的企业主动加大环境规制力度。而与地方政府具有政治关联的企业,为了维持后续的政治关联收益,往往主动为地方政府 “分忧”,主要加大环境规制力度,与地方政府共度难关。

发生环境事件后,地方政府与被规制企业会产生短时间的政治均衡。其过程是:中央政府凭借其巨大的行政影响力,向地方政府施加更加巨大环境规制力度VM,远大于地方政府与被规制企业此前保持的环境规制力度VP。由于中央政府、地方政府与被规制企业所受外力的合力为零,因此,第一阶段符合动量守恒定律,假设受到撞击后中央政府的速度变为V′M,且V′M＜VM。即:

化简式 (8)可得变化后的环境规制力度V′P为:

图4 中央政府压力下的环境规制作用图

当中央政府的影响去除之后,受到弹簧的弹力作用,在短期之内被规制企业的环境规制力度更加大。假设弹簧弹开后,地方政府的规制力度为变为v'G,根据能量守恒定律,存在以下等式:

通过政治弹簧势能的释放,除了加强环境业绩的改善,还重新将地方政府拉近,巩固了政治关系。由于地方政府与被规制企业的速度不同,此时并不是均衡状态,通过政治关联弹簧的收缩,使两者达到共同速度,其状态恢复到弹簧弹开前的状态,即保持V′P的共同速度。

(四)政治均衡转化过程中的环境业绩

随着环境事件的影响逐渐消退,来自于中央政府的环境压力越来越小,此时环境规制的主导又变成了地方政府。但此时的环境情况发生了变化,由于发生环境事件,地方环境业绩E(t1)处于较低时期,即:E(t1)＜E(t0)。虽然在环境事件发生期间,地方政府与被规制企业加强了环境规制措施,但环境业绩仍然不容乐观,与环境事件发生前具有一定的差距。因此,地方政府会执行更加严格的环境规制力度进行环境监管,即施加作用力F(E(t1))。此时,地方政府所面临的状态已经发生了改变,地方政府与被规制企业保持着共同速度v'P,而且弹簧处于压缩状态。

化简可得:

图5 环境事件发生后的地方政府环境规制图

根据能量守恒定律,可得如下等式:

根据式 (11),可以计算出地方政府与具有政治关联的被规制企业的共同环境规制力度v″P,可以发现其规制力度大于未发生环境事件时的规制力度vP。但使用第 (二)部分的方法,由于政治关联的缓冲作用,对比其他没有政治关联的企业,其环境规制力度要小(分析过程在这里不再赘述)。

四、结论与建议

造成目前地方环境恶化的原因除了硬性控制技术存在问题之外,由部分被规制企业与地方政府建立的政治关联缓冲是约束中央政府环境规制效力难以发挥的主要因素。本文使用弹簧理论应用动量守恒定律、动能守恒定律证明了由于政治关联缓冲作用导致了部分规制企业受到中央政府的环境规制冲击较小,也造成这些企业的环境业绩低下,进而引发环境事件。

从根本上讲,中央政府应充分发挥政治关联缓冲的正向作用,同时更重要的是遏制其负面作用,在源头上切断地方政府与被规制企业的政治关联形成路径。具体措施包括两方面:

(1)严格规范企业的政治关联行为。从企业角度看,对企业政治关联行为应进行严格规范。一方面,对中央各部委、协会团体与地方政府的在职人员、退休人员到企业挂职、担任独立董事等进行明令禁止;另一方面,对企业高层管理人员进入人大、政协进行严格限制,控制数量。这样能够有效规范企业进行政治关联的路径,避免实质上的 “政治均衡”。

(2)建立地方政府环境业绩评价体系。从地方政府角度看,中央政府应消除地方政府进行 “政治均衡”的动机。由于地方政府业绩评价与政治晋升评价机制的扭曲,直接导致了地方政府有动力去接受部分企业的政治关联要求。因此,应通过建立地方政府环境业绩评价体系,并有效进行实施。在这种环境业绩评价体系中,应特别强调生存权保障,并据此为中心建立地方政府环境评价体系。中央政府将该指标与地方政府官员的晋升联系在一起,并建立 “一票否决制”,如该指标低下,即使经济指标再高,也不考虑地方政府官员的晋升。

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