建设高标准基本农田 保障国家粮食安全——第11期“6.25土地日网上论坛”重要观点集粹

■ 许 坚

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

建设高标准基本农田 保障国家粮食安全
——第11期“6.25土地日网上论坛”重要观点集粹

■ 许 坚

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

第11期“6.25土地日网上论坛”有14个重要观点：当前农户参与农地整理的情况不够理想、应降低都市郊区农户参与土地整治时面临的机会成本，万顷良田建设中存在损害群众利益的问题，土地整治推进城乡统筹发展应有节制，我国粮食产量主要受四个因素的影响，粮食补贴的政策力度应进一步向种粮大户倾斜，纯农户和兼业户才是耕地保护的主体，都市山区耕地存在的价值是满足市民观光和体验的需要，耕地保护决策应充分考虑土地利用的空间相关性，“虚拟耕地战略”为耕地贫乏国家和地区的耕地资源管理提供了一种新思路，我国具有实施海外耕地投资的必要性，农用土地资源产权具有道德性质，“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革模式优于其他模式，工业、仓储、研发用地不宜转让和分割登记。

土地整治；耕地保护；粮食安全；土地产权

根据《国土资源部办公厅关于开展第22个全国“土地日”主题宣传周活动的通知》精神，中国土地学会联合中国土地勘测规划院等单位，在中国土地学会网、中国土地规划网、中国地籍网、中国土地整理网和国土资源网上同时举办第11期“6.25土地日网上论坛”，主题为“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。本期论坛的48篇书面发言共12万余字，是从40余万字的来稿中精选出来的。现将其中重要观点集粹如下。

1 土地整治与农村经济发展

1.1 当前农户参与农地整理的情况不够理想

有专家通过典型调查发现：(1)目前农地整理政策的宣传力度不够，农户对农地整理政策的认知方面还有待加强。63.10%的农户对农地整理政策都只是初步了解，而且对农地整理的具体内容也不是很清楚；84.49%的农户对农地整理政策持认同态度，只有15.51%的农户认为农地整理可有可无。(2)农户参与农地整理的情况不够理想。目前规划设计单位在制定农地整理项目规划设计方案时，没有充分、广泛地征求农民的意见，农户在项目前期准备阶段参 与率较低，而在后期管护阶段，参与程度更低。另外，有51.87%的农户认为农地整理项目工程设施无人管护。(3)农户参与农地整理的意愿比较强烈，只有10.70%的农民认为参不参与无所谓，或者完全不想参与。(4)农户对农地整理项目的满意度整体不高，而对防护林工程、村庄整治工程和后期管护的满意度更低。(5)务农时间、家庭劳动力结构、家庭总收入、对农地整理的了解程度、农地整理项目所处的实施阶段、对田间道路工程的满意度、村领导参与程度等因素，显著影响着农户参与农地整理的意愿。

1.2 应降低都市郊区农户参与土地整治时面临的机会成本

有专家认为，都市郊区农户参与土地整治和耕地利用活动时面临着三种机会成本：一是城市扩张带来的农地发展机会成本，二是农地不同利用方式产生的机会成本，三是农业比较利益低下带来的机会成本。为了降低这些机会成本，建议：(1)调整土地整理项目区后期利用和管理政策，适当放宽对耕地经营利用方式的限制。不一定必须种粮食，在不破坏耕作层的前提下，应当允许农户自由选择耕地的经营利用方式。(2)加大农业补贴力度，让农民通过种地也能赚到钱，生活水平达到社会平均。(3)加快农村劳动力转移，合理调整农地权属关系，建立完善的经营权流转机制，提高农业产业化、规模化经营水平。

1.3 万顷良田建设中存在损害群众利益的问题

有专家认为，目前的万顷良田建设中存在一些损害群众利益的问题，如：(1)有些地方政府实施万顷良田建设的出发点不是为了群众利益，而是如何争取30%的建设用地指标、如何出政绩。(2)整治规划准备不足，常是由镇、村干部拍拍脑袋将范围“圈定”后，再将用途规划一番，普通群众难以有表达自己意见的机会。(3)拆迁补偿总体偏低。尽管最近几年拆迁补偿的标准有所提高，但总体不及建筑成本的大幅增加。加之对农村拆迁没有详细的补偿标准，导致装修、附属设施和地上农作物等补偿不足。(4)安置房滞后。居民拆迁后，没有地方安置，有的先寄住在别人家，有的则随意搭个棚子。拆迁后老百姓的生活很不方便，看起来让人揪心。(5)有些地方政府习惯于直接照搬国家或者较大范围内使用的法律政策，导致法律政策的适用不切实际。(6)个别政府工作人员，肆意使用“自由裁量权”，导致应当公开的事项没有真正公开。在很多万顷良田项目指挥部，都有各种各样的进度表，这些进度表在推进各项工作的同时，也无意中否定了群众的选择权。(7)群众在土地流转问题上没有更多的话语权。土地被统一收回后发包，土地发包给谁？做什么？土地租金是多少？这些问题全由政府说了算，群众只能被动接受。

1.4 土地整治推进城乡统筹发展应有节制

有专家认为，开展土地整治推进城乡统筹发展，要树立区域可持续发展的理念，找到农村与城镇发展用地的平衡点、最适点，避免出现规模不经济。城乡建设用地结构平衡点与最适点的确定既要考虑到农村、城镇发展的现实需求，也要考虑到两者未来的潜在需求，要为农村、城镇发展同时预留空间。应把眼光放长远一点，农村居民点同样是资源，不能为了眼前利益，就不计后果无限制地开展城乡建设用地增减挂钩。

2 耕地保护与粮食安全

2.1 我国粮食产量主要受四个因素的影响

有专家经过实证研究后发现，1979-2009年间我国粮食产量主要受产粮耕地面积、粮食生产劳动力投入量、成灾面积和化肥施用量四个因素的影响。其中，在其他投入要素保持不变的情况下，每增加一千公顷耕地种植粮食，就增加产量5200吨；每增加一万人从事粮食种植，就增加粮食产量4000吨；每增加化肥一万吨施用于粮食作物，就增加粮食76200吨；受灾面积每扩大一千公顷，就会使粮食减产6100吨。由此可见，耕地面积的确是影响我国粮食生产的显著因素。因此，通过实施最严格的耕地保护制度来保障我国的粮食生产能力具有十分重要的现实意义。

2.2 粮食补贴的政策力度应进一步向种粮大户倾斜

有专家经过实证研究后认为，粮食补贴对调节农业生产结构、扩大粮食生产规模的影响均十分显著，说明粮食补贴能有效激励农户扩大粮食种植面积，将更多的土地利用到粮食生产上去。但是，粮食补贴的影响程度对于不同类型的农户也有明显差异。粮食生产水平较低的普通农户，因不以粮食种植为主要收入来源，所以对农作物种植的成本收益分析较不敏感，补贴政策的影响程度就较低。种粮大户由于以粮食规模经营为主要职业和收入来源，其生产和生活严重依赖于粮食生产和销售，因此对粮食种植收入更为重视，对粮食补贴的反应也更为敏感和强烈。因此，为了促使有限的粮食补贴基金最大限度的发挥其扩大粮食生产的作用，实现有限补贴基金的效率最大化，粮食补贴的政策力度应该进一步向种粮大户倾斜；而对于那些对粮食补贴敏感度较弱的普通农户，则可适当降低补贴力度。

2.3 纯农户和兼业户才是耕地保护的主体

有专家认为，伴随着农户大量非农就业，农户被分化为纯农户、兼业户和非农户。纯农户因为依靠耕地种植来维持生计，因而具有强烈的耕地保护意愿；兼业户则因其非农收入的数量和比例不同而具有不同的耕地保护意愿；非农户因为完全依靠非农业收入来维持生计，因而耕地保护的意愿最弱。因此，纯农户和兼业户才是耕地保护的主体，管理上应注意调动纯农户和兼业户保护耕地的积极性。

2.4 都市山区耕地存在的价值是满足市民观光和体验的需要

有专家认为，在城市化过程中，山区农民丢弃耕地是社会发展的必然历程。山区耕地存在的价值已经不再是为了解决农民的温饱问题，而是满足市民观光和体验的需要，因此，在山区通过占补平衡开发补充耕地是违背经济发展规律的。北京门头沟山区由于背靠上千万市民这一极具潜力的市场，应该通过发展休闲、体验农业来服务市民，增加收入，这样不仅可以将耕地的农业用途维持下去，还可以间接促进农村环境的改善。如果将土地整治与发展休闲、体验农业相结合，则能更进一步地推动耕地资源的保护和可持续利用。

2.5 耕地保护决策应充分考虑土地利用的空间相关性

有专家对典型地区进行实证研究后认为：(1)耕地利用具有空间自相关性，即地块的耕地用途直接影响周边其他地块的耕地用途。因此，制定耕地保护规划时，应尽量成片规划耕地，耕地布局太分散容易遭受建设用地的入侵。(2)地块可及性对地块用途有显著影响，即靠近沟渠、土质好的耕地，保持为耕地的概率较高；靠近公路等具有加速流转的地块，变为建设用地的概率较高。因此，在新建公路、娱乐中心、休闲中心、就业中心、电力供应、供排水管线等公共基础设施时，应尽量远离或避开需保护的耕地区域，从而减小耕地流转为建设用地的压力。(3)土地利用规划应充分考虑特定地块用途变化的概率，并据此来划定耕地保护区。若将流转为建设用地概率较高的区域划定为耕地保护区域，就可能造成高保护成本和耕地的低效使用，并可能促使土地隐性流转或设租与寻租。

2.6 “虚拟耕地战略”为耕地贫乏国家和地区的耕地资源管理提供了一种新思路

所谓虚拟耕地，是指在生产商品和服务过程中所需要的耕地资源数量,它以虚拟的形式隐含于产品中,而非真实意义上的耕地。“虚拟耕地战略”是指耕地贫乏国家(地区)通过贸易从耕地富足国家(地区)购买耕地资源密集型农产品来获得耕地和粮食安全的策略。根据比较优势理论，只要处于劣势的国家两种商品虚拟耕地含量劣势的程度不同，处于优势的国家两种商品虚拟耕地含量优势的程度不同，则处于劣势的国家在劣势较轻的商品上具有比较优势，处于优势的国家则在优势较大的商品上具有比较优势。两个国家分工专业化生产和出口其具有比较优势的商品，进口其处于比较劣势的商品，则两国都能从贸易中得到利益。有专家认为，通过“虚拟耕地战略”，耕地资源稀缺的国家或地区可以通过进口耕地密集型产品而不是在国内（地区）生产或通过实体耕地资源来获得耕地资源安全；同时，耕地资源丰富的国家或地区可以依据其比较优势通过生产出口耕地密集型产品来获得经济利益。因此，“虚拟耕地战略”不但为全球和全国范围内耕地资源的高效配置提供了一种切实可行的新方法，也为耕地贫乏国家和地区的耕地资源管理提供了一种新思路，我国也应实施“虚拟耕地战略”。

2.7 我国具有实施海外耕地投资的必要性

有专家认为，从我国粮食生产与需求的长期形势及经济发展全球化、经济贸易自由化趋势，以及资源利用的有效配置来看，我国农业应实施“走出去”战略，其必要性不仅在于满足国内粮食需求刚性增长的需要和克服国内耕地及水资源的短缺，也是合理布局国内资源及有效利用国际资源的需要。在当前经济全球化日趋深入及我国已加入WTO的背景，完全依赖国内生产解决粮食需求问题，即不现实，也不经济。只有有效利用国际资源，合理布局国内资源，才能真正解决粮食安全问题，实现国内、国际资源的合理配置。

3 产权管理与制度建设

3.1 农用土地资源产权具有道德性质

有专家认为，人们不能因为对资源的独占性而忽视了资源是为全人类所共有的，因而应为全人类所共同享用。从表面上看，甚至从法律上看，农地资源的产权（占有权）属于一个国家或一个地区，如果从伦理层次上看，或从道德上考虑，农地资源的产权应该超出地区或国家的界限，应该属于全人类。我们应该强调农地资源在使用、收益和处置上的共同权利，即人们不应随意处置农地资源，处置农地资源应考虑为全人类谋福利。

3.2 “集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革模式优于其他模式

有专家认为，农民的土地所有权认知是一个社会建构的过程和产物，如果没有外部力量的干预，农民就会将自己的承包地当作私有土地一样来看待；如果农民建构起了土地所有权的认知，就会积极地去保护耕地。因此，“集体所有+农户永久使用+不可随意干预”的产权改革模式优于其他模式。“集体所有+确权”模式，等于明确地告诉农民他没有耕地的所有权，而农民一旦认为耕地不是自己的，就不会去珍爱土地，保护耕地就会成为一句空话；而“集体所有+永久使用”模式，由于没有意识到“排除外部随意干预”是长期稳定的使用权能够促使农民采取用地与养地相结合的长期经营方针的认知和行为原理，因而也不利于保护耕地。

3.3 工业、仓储、研发用地不宜转让和分割登记

近期，实践上已多次出现工业、仓储、研发用地业主或产权变更后的新业主，持单栋或分层的房屋产权证要求办理土地分割登记的案件。该类案件在以往很少出现，国家对此尚无明确规定。由于办理分割登记将对后续管理产生重要影响，因此需在现有法律法规框架内，充分考虑工业、仓储、研发用地特点，区分情况，予以妥善处置。有专家认为，工业、仓储、研发用地大都对应具体产业项目，这个特点决定了工业、仓储、研发用地不宜转让和分割登记，至少在一定时期内不能允许转让；但为满足中小企业生产、研发需要、盘活存量土地、提高土地集约节约利用水平等目的而兴建的多层标准厂房、创办的都市创意产业园等用地及明确的工业、研发类房地产开发项目除外。

[1]中国土地学会.第11期6.25土地日网上论坛[G/OL].[2012-06-25].http:// www.zgtdxh.org.cn/cms/column/forum/ tudiri/2012/default.htm.

F301.11

C

1672-6995(2012)11-0031-03

2012-06-25

许坚（1955-），男，江苏省淮安市人，中国土地勘测规划院研究员，农业经济暨管理专业博士，中国土地学会工作委员会秘书长，主要从事土地管理政策研究。