低碳经济视角下土地利用调控的思路探讨

■瞿理铜

（1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.中共湖南省委党校、湖南行政学院，长沙 410006）

1 问题的提出

随着人类工业化和城镇化加速推进，大量温室气体排放导致全球气候变暖。2003年，英国率先在全世界提出发展低碳经济，随后低碳经济作为一种重要的经济形态受到全世界广泛的关注。低碳经济的主要特征是“低能耗、低排放、低污染”，是实现资源节约、环境友好的经济发展模式。对于我国而言，发展低碳经济是完成国家“十二五”节能减排指标的根本要求，是我国积极承担全球环境保护责任的重要体现，是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。土地作为一种稀缺的资源和重要的生产要素，是参与宏观经济调控的重要工具。发展低碳经济，离不开土地利用调控这一重要手段。低碳土地利用方式是以资源节约和环境友好为目标，通过控制土地供应总量、优化土地供应结构、创新土地储备和供应方式、有效利用地价杠杆等手段，促进经济发展低能耗、低排放和低污染，实现发展方式的根本性转变。

2 低碳经济视角下土地利用调控的重大意义

2.1 有利于有效控制温室气体排放

从大气二氧化碳排放来源看，土地利用变化是仅次于化石燃料燃烧导致大气中二氧化碳含量增加的又一要素。从碳排放的分类来看，土地利用碳排放可分为土地利用类型转变产生的碳排放、土地利用类型保持产生的碳排放和各种土地利用类型上所承载的全部人为源碳排放等三类。通过制定政策有效开发、利用及管理土地资源，改变土地利用方式、优化土地利用结构，实现土地利用低碳化，有效减少土地利用碳排放，控制温室气体排放。有关研究表明，优化土地利用结构减少碳排放的潜力约为常规低碳政策的1/3，合理组织土地利用是有效控制温室气体排放的重要途径。

2.2 有利于加快转变经济发展方式

目前，我国三次产业中，工业的比重偏高，服务业比重偏低，工业内部结构中，又以“高碳”的重化工业为主，比例达70%左右。我国正处于工业化和城镇化加快推进阶段，大规模的建设需要钢材、水泥等原材料的供应，这些“高碳”产业是我国当前经济增长的带动产业，其发展具有一定的合理性。但以此为理由，千方百计地推进重化工业的发展，我国的资源支撑不了，环境容纳不了，更何况还要给子孙留有足够的资源和空间。因此，我国“十二五”规划纲要指出要把加快经济结构战略性调整作为转变经济发展方式的主攻方向。通过土地利用调控，制定不同产业的土地利用政策，积极鼓励发展低碳产业，逐步限制“高碳”产业发展，并引导“高碳”产业退出，减少单位GDP的资源消耗量和环境代价，是我国转变经济发展方式的重要突破口。

2.3 有利于全面推进“两型社会”建设

建设两型社会是缓解我国资源环境压力、加快经济发展方式转变、实现经济社会持续发展的重大战略举措。党的十七届五中全会指出: “坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”。建设“两型社会”不能就事论事，要从整体、全局出发，从制度层面分析资源环境问题的根源，按照节约资源和保护环境的要求全面创新社会制度，通过在全社会建立严格的节约资源和保护环境的制度，从而真正建立“两型社会”，从根本上解决人类面临的资源环境问题。土地作为一项重要的基础性资源，是不可再生资源，节约土地资源是节约型社会的重点和关键。因此，创新土地利用方式，构建低碳土地利用体制机制，解决经济建设和资源环境的体制性矛盾，为“两型社会”建设提供体制机制保障。

3 低碳经济视角下土地利用调控的基本思路

3.1 创新土地储备和供应方式，逐步回收“高碳”项目用地

土地储备是地方政府依照《土地管理法》等法律法规，在批准权限范围内，通过收回、收购、征收等方式取得土地，并对所取得的土地进行储存或前期开发整理，再向社会各类主体提供建设用地的行为。政府在促使发展方式转型的过程中，可以创新土地储备方式，逐步回收高碳项目用地，以供应低碳项目。具体来说主要是通过制定促进低碳发展的土地储备政策，如对城市规划区范围内现有土地利用情况进行调查和分类统计，区分高碳用地和低碳用地，运用土地整理、土地置换等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的项目，依据低碳土地储备政策接收其项目用地，逐步回收高碳项目用地，以供应土地一级市场，供应低碳项目。

为低碳项目创新土地供应方式。针对当前部分地方政府出于政绩及可支配资金的最大化的考虑，倾向于对不同用途的土地采取不同的出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业用地，地方政府看重的则是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益。为此，不惜采取各种优惠政策，包括压低地价，甚至零地价以至负地价，以达到招商引资的目的。为此，2007年国土资源部和监察部联合发文，要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”但对于低碳产业项目用地，尤其是战略性新兴产业项目，除了一般的招标、拍卖、挂牌等出让方式外，政府还可以通过协议出让的方式出让土地。

3.2 充分发挥地价杠杆作用，支持低碳经济项目

土地价格是土地价值和权益的具体表现，是土地市场的核心。利用地价杠杆影响土地市场宏观调控是土地利用调控的重要经济手段。一直以来，我国的宏观调控总是“重管制、轻引导”，大量的行政手段成为宏观调控的主导，不符合市场经济发展的需要。因此，要改变传统的依靠行政手段调控经济的做法，充分发挥地价杠杆的调控作用，制定项目地价差异化政策，积极支持低碳经济项目，给予低碳经济项目一定的优惠。具体来说，可以从以下几个方面入手：一是低碳项目若在一级市场获取土地使用权，政府可以在价格上给予一定的优惠，减免部分土地出让金，免除获得土地使用权过程中的一切行政事业性收费；二是低碳项目若在二级市场转让获得土地使用权，政府可以在转让税费方面给予优惠，如减免土地使用权转让过程中的契税、印花税等；三是制定政策引导金融机构在土地信贷、土地抵押等方面给予低碳项目支持，设立低碳产业项目贷款风险补偿基金，对于低碳经济项目给予优先发放贷款、提供一定的利息补贴等方面的优惠。

3.3 控制高碳产业建设用地总量

差异化的土地供应政策可以对市场需求产生抑制或刺激作用，可以有效引导投资方向和投资强度，促进产业结构调整和产业升级，从而对宏观经济运行产生影响，对经济社会的全面、协调与可持续发展产生积极作用[1]。同等规模或总量经济，处于同样的技术水平，如果产业结构不同，碳排放量就可能相去甚远[2]。从土地供应上来看，低碳土地利用方式主要是在用地审批过程中严格限制高碳经济建设用地总量的供应，与此同时，在供地过程中给予低碳产业发展项目用地上的支持。具体到操作环节，土地供应参与低碳经济建设主要是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划这两个手段来进行调控，在制定土地利用总体规划过程中可以为低碳产业项目在总量和布局上进行安排，并用规划图件和相关调控指标的形式来表现，上收规划调整审批权，严禁随意调整已经通过的土地利用总体规划，提高规划的严肃性。通过土地利用年度计划，确定各地区低碳产业项目的年度用地，严格限制新批准高碳项目，限制向高碳项目供地，以此来调节高碳经济与低碳经济的用地总量、结构和速度，以降低高碳经济的用地比重，促进低碳经济持续、健康、快速发展。

3.4 及时优化调整土地利用结构

不同土地利用类型，其碳排放量不一样。根据国土资源部对我国各土地利用类型综合碳排放量的测算，农地和林地是重要的碳汇。其中农地的碳排放强度为0.37吨碳/公顷，林地的碳吸纳强度为0.49吨碳/公顷。建设用地是碳排放的主要来源，其碳排放总量和强度均为最高，达到55.8吨碳/公顷，是其他用地类型碳的几十甚至上百倍。从建设用地内部碳排放强度来看，工矿用地碳排放强度最大，为196吨碳/公顷；交通用地次之，为43.7吨碳/公顷；城乡商住用地碳排放强度最小，为8.3吨碳/公顷[3]。因此，构建低碳土地利用方式，发展低碳经济，要注重及时优化土地利用结构调控这一重要手段。具体的手段可以从减少碳排放和增加碳汇两个方面来实施。其中增加碳汇的土地管理手段有：积极植树造林，增加林地的比重，提高森林覆盖率；积极推进城市绿化工作，增加城市绿地面积；落实退耕还草工作，增加草地面积。减少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建设用地，尤其是废弃的工矿用地，控制新增建设用地总量；加强区域内建设用地集约节约管理，做好开发区建设用地集约节约利用评价，提高建设用地集约节约利用水平；倡导农地施用有机肥以及秸秆还田，减少农业碳排放；构建土地生态补偿机制。

3.5 改革官员考核与政府土地利用绩效评估体系，增加土地供应的碳排放指标考核

我国经济的持续发展、社会的和谐稳定等重大责任，在很大程度上是落在地方官员和地方政府身上，落在地方官员和地方政府如何贯彻落实中央的各项方针政策之上。上级对地方政府官员和地方政府的考核与评估，对于落实中央有关政策具有重要的影响。为适应低碳经济发展需要，要改革官员考核与政府土地利用绩效评估体系，形成发展低碳经济的倒逼机制。在制定官员年度考核和政府土地利用绩效评估体系中增加碳排放指标或绿色GDP等指标，全面评价区域主导产业用地碳排放状况、招商引资过程中低碳项目比重和高碳项目用地退出情况，并把地方官员考核结果作为其评优评先、职务晋级的重要依据，地方政府土地利用绩效评估的结果作为地方政府用地审批的一项重要依据。

[1]申宝刚,汪应宏.对土地政策参与宏观调控的几点认识［J］.国土资源科技管理,2006(6)：29-31.

[2]庄贵阳.中国低碳经济发展的途径与潜力分析[J].太平洋学报,2005(11)：86-87.

[3]黄贤金，等.低碳排放：土地利用调控新课题[EB/OL].[2012-05-31].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200912/t20091225_130977.htm，2009-12-25.