推进国有地勘单位分类改革的思考

■方 敏/高 兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国有地勘单位作为事业单位的一部分，要按照国家关于事业单位分类改革的总体要求，充分考虑所从事地质工作的特殊性和发展历程的曲折性，认真研究分析国家关于事业单位分类改革相关政策，结合地勘单位面临的困难与问题，积极争取有利的政策支持，利用改革机会，不断促进地勘事业发展。

1 事业单位分类改革的有关政策

1.1 承担行政职能的政策规定

1.1.1 严格认定标准和范围

根据国家有关政策法律规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。

1.1.2 区分不同情况实施改革

将事业单位承担的行政职能划归相关行政机构；或将完全承担行政职能的事业单位调整为相关行政机关的内设机构。

1.2 从事公益服务的政策规定

1.2.1 细分公益事业单位类别

根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类与公益二类。

1.2.2 有关财政经费管理政策

财政为公益一类事业单位提供相应经费保障，对公益二类事业单位给予经费补助，对事业单位收入实行预算管理。

1.2.3 收入收益分配制度

坚持按劳分配与按生产要素分配相结合，探索知识、技术、管理等生产要素参与分配的有效途径。

1.2.4 国有资产管理制度

事业单位要按照“事企分开”的原则，与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所办企业的监管。

1.3 从事生产经营活动的政策规定

1.3.1 推进转企改制

周密制定转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查等工作，由同级财政部门依法核定国家资本金。

1.3.2 完善过渡政策

一般给予过渡期为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收标准等优惠政策，在离退休与医疗待遇方面的标准不变。

1.3.3 财政过渡支持政策

转制单位在过渡期内，财政部门可以对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。

1.3.4 住房补贴资金

在转制过渡期内，转制单位原事业编制内职工的住房公积金中由财政负担部分继续由财政部门拨付。

1.3.5 社会保障政策

转制单位转制后按照企业办法参加社会保险。转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限。转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整，按照企业的办法执行。

2 推进国有地勘单位分类改革面临的困难和问题

2.1 管理体制、事业编制等方面

2.1.1 地勘单位分类改革与国家政策衔接未明确

作为国家事业单位改革的重要组成部分，地勘行业内尚未明确如何针对行业特点与现状，衔接国家事业单位分类改革政策。

2.1.2 多头管理和管理层次不清

省域内存在多种类型地勘单位，分属不同部门管理，同城享受不同政策，导致省内地勘队伍发展不平衡。

2.1.3 区域地勘队伍力量分散

部门分割管理的矛盾导致在队伍结构上仍按矿种组队、按部门管理，难以优化配置勘查要素，难以形成整体优势。

2.1.4 行政职能回归与“两不突破”的困境

事业单位改革机构不得突破政府机构限额和编制总额的规定对部分承担行政职能的地勘单位回归行政机关形成了事实困难。

2.1.5 公益性队伍规模难以确定

随着经济社会的不断发展，如何科学地确定公益性地质工作的范围及队伍规模也是需要认真思考的。

2.2 发展改革等方面

2.2.1 缺少改革试点成功经验

对于地勘单位改革中深层次矛盾的解决缺少成功的试点经验。当前仅有华东有色试点改革，但不具有很强的普适性。

2.2.2 基础设施建设落后

多年来地勘单位基地建设投资基数太低，许多基地管理、生产、生活设施不配套，许多单位职工的住房问题没能完全解决。

2.2.3 地勘市场竞争秩序问题

一方面国有资源企业在享受优惠政策的条件下对地勘单位将形成不平等竞争1国资委鼓励央企为获得战略资源进行风险投资，对于矿产资源勘探，可以按一定比例视同研究开发费用，最高可以按50%的比例在资本成本中给予扣除。。另一方面，分类改革后将会出现众多地勘市场主体，如何规范勘查市场秩序、提升勘查市场竞争效率需要进一步思考。

2.3 财政支持等方面

2.3.1 “全额不足额”的问题比较突出

地勘单位属地化时核定的地勘费基数过低，尽管省级政府承认其全额拨款事业单位的性质，但拨款往往不足。

2.3.2 事业单位预算管理体制的约束

作为财政补助类型的地勘单位严格“收支两条线”管理后，实现资本快速积累和加快发展的困难就会进一步增加。

2.3.3 矿业权价款转增资本金与土地出让金减免的问题

许多省已经暂停探矿权价款转增资本金的政策，土地变性或出让金减免政策落实不到位。

2.3.4 资产总量少，质量差

非经营性资产比重偏大，经营性资产质量差。

2.3.5 技术装备问题

普遍存在地质技术装备水平不高、资金投入不足、设备更新慢、技术手段落后等问题。

2.3.6 经常性经费不能保障

缺乏稳定的财政投入保障机制，不利于公益性地质调查队伍健康、稳定发展。

2.4 国有资产管理等方面

2.4.1 转企所需资本金难以筹集

多数地勘单位资产实力较弱，人均净资产较少，企业化改革后将难以与同类企业进行市场竞争。

2.4.2 国有资产保值增值问题

长期以来，地勘单位没有建立资本金制度，存在无形资产尚未估价入账等问题，合法的权益无从体现。

2.4.3 对外投资的程序不完善

大部分地勘单位对外投资决策缺少明确规范的投资程序，容易因忽略程序而导致“私分国有资产”、造成“国有资产流失”。

2.5 工商管理等方面

2.5.1 部分地勘单位事企名称相同

部分地勘单位与其所办企业的基本信息完全一样，容易混淆，存在法律风险。

2.5.2 地勘资质在工商登记中遇到的困难

目前地勘单位所拥有的资质大部分在事业主体名下，其所成立的企业无法运用其资质。

2.6 税收等方面

改制过程税费负担过重。转制过程中所需缴纳税费对于基础薄弱、历史遗留问题多的地勘单位来说负担过重，不利于尽快做实做强。

3 推进国有地勘单位分类改革的建议

国有地勘单位分类改革既要遵循市场经济规律和地质工作规律，又要正视地勘单位的发展历史、现状以及未来的发展方向，牢牢把握促进地勘事业发展的目标，通过加强对地勘单位分类改革的指导，进一步增强地勘事业单位活力，提高地勘单位公益事业服务水平，实现找矿重大突破，促进地勘产业的发展，更好地支撑和保障国家经济社会高速与可持续发展。因此建议：

3.1 妥善解决历史遗留问题

妥善解决历史遗留问题是地勘单位分类改革的前提条件。在充分维护广大职工利益的前提下，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，彻底解决国有地勘单位社会保障、医疗保险、职业病、住房欠账和下（待）岗职工等问题，让国有地勘单位“轻松上阵”。

3.2 从事公益一类地勘单位的政策建议

3.2.1 明确公益一类地勘队伍的职责范围

根据地质工作的特点、发展趋势以及国家和社会对公益性地质工作的刚性需求等因素，明确公益一类地勘队伍的工作范围。

3.2.2 建立稳定的财政投入保障机制

全额足额拨付公益性地质工作经常性经费；按照最新价格水平制订和动态调整预算定额标准；建立动态调整野外地质工作津贴机制，规范发放方式和范围，并以此核定事业单位承担的项目经费。

3.2.3 全面提高地质工作专业技术装备水平

建立稳定规范的地质技术设备更新财政投入机制，不断提高技术装备水平。

3.2.4 优化调整公益性队伍结构布局

根据经济社会的不断发展对于公益性地质工作的需求，建立公益性队伍规模与专业结构的动态调整机制。逐步建立市县级公益性地质工作支撑机构，积极推进公益性地质调查队伍全面融入地方经济社会发展。

3.2.5 建立地质专业人才引进培养机制

在事业单位人才引进大的政策背景下，对于特殊地区引进地质专业人才制定特殊政策，开辟绿色通道。

3.2.6 建立公益一类地勘单位激励机制

充分考虑地勘行业特点，基础性绩效工资向野外地质工作岗位倾斜，奖励性绩效工资向业务骨干和取得突出成果的专业技术人员倾斜；制定公益性地质成果奖励机制，重奖有功专业技术人员；对公益性工作领军人才建立特殊津贴；对重大项目的特殊人才实行协议工资、项目工资等分配形式。

3.3 从事公益二类地勘单位的政策建议

3.3.1 细化过渡期支持政策

维持地勘单位原来的经费拨付方式和额度；允许国有地勘单位盘活存量土地资产，进行资产管理；优先配置部分探矿权；可比照文化经营企业改制，制定支持公益二类地勘单位的财政贷款贴息和税收优惠政策。

3.3.2 建立稳定的财政支持渠道

建立持续稳定的财政经费补助渠道；给予公益性项目支持，国家整装勘查、地勘基金项目和财政资金专项予以倾斜；在竞标承担其他公益性地质工作给予适当政策性倾斜；继续加强地勘装备更新；完善和提高野外地质工作津贴标准。

3.3.3 建立公益二类收入分配政策

制定地质勘查成果收益分配办法，支持以知识、技术参与地勘成果的分配；建立资产经营成果与绩效工资、职工经济收入与单位经济效益和社会效益挂钩的机制；制定地质找矿成果奖励办法，奖励地质找矿有功人员。

3.3.4 建立更加灵活的人才引进机制

参照公益一类人才引进机制，并允许更加灵活的人才引进方式，允许国有地勘单位在编制内直接考核招聘本科（学士）以上的各类地质专业人员。

3.3.5 制定公益性资产管理办法

按照事企分开原则，组建资产管理公司，与企业建立以资本为纽带的产权关系；允许将部分矿业权、土地、房屋等资产经评估划转到企业。

3.4 从事经营性地勘单位的政策建议

3.4.1 以人为本，稳定过渡

依据“老人老办法，新人新办法，中人逐步过渡”的原则，对原有的单位职工继续按照事业单位身份实行注册管理，进入企业后其工资待遇按照企业的制度进行分配，退休时做好有关社会保险待遇政策的衔接。

3.4.2 增加注册资本金

对地勘单位的所有资产进行清产核资，对不良资产进行核销；据不同地勘单位的具体情况，在核准已有经营性资产的基础上，增加注册资本金，以能保证地勘单位企业化后具有自我发展的能力。

3.4.3 细化过渡期支持政策

对转为经营类的地勘单位，给予直至2020年的过渡期。在过渡期内：继续给予地勘事业费的支持；保持拥有原地勘单位地质勘查资质；优先配置部分探矿权、鼓励“探采一体化”项目探矿权优先取得采矿权；允许国有地勘单位将原有划拨土地转为经营性土地；制定支持经营性地勘单位的财政贷款贴息和税收优惠等政策。

3.4.4 建立和规范市场运行体系

不断规范矿业权市场，推进风险勘查资本市场建设，制定矿产勘查市场项目预算价格参考标准，建立地勘市场监督体系，健全勘查市场法制环境，最终形成功能定位清晰、政策支持到位、监督管理完善、市场竞争有序的勘查市场运行体系。

3.4.5 建立现代地勘企业制度体系

整合地勘单位所属的优质资源资产，建立省级的大型投资性勘查矿业公司，国家应在工商登记、资产划分、产权明晰等方面予以政策支持。地勘企业应建立与现代企业相配套的人事、分配、竞争、激励等制度。

3.4.6 加快实施改革试点工作

要鼓励和支持条件较为成熟的地勘单位企业化改制和优化重组。地勘行业主管部门要进行跟踪指导，不断了解实践做法及存在的问题和困难。

[1]中共中央国务院.中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[Z].北京:中共中央,国务院,2011.

[2]国务院.国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知[Z].北京:国务院,2011.

[3]高兵,方敏.国有地勘单位改革发展现状、问题与思路[A].中国地质矿产经济学会2011年学术年会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会2011.

[4]高兵.国有地勘单位改革发展总体思路研究[J].中小企业管理与科技,2011(11):31-32.