公共服务与治理理念下的区域教育信息化变革

张生 齐嫒 刘雍潜等

[摘要]该文从教育行政部门、学校及社会公众的不同视角入手，分析各主体在区域教育信息化进程中遇到的问题与困难，提出以公共教育服务与教育治理理念为指导开展区域教育信息化工作的新思路，并明确了将信息技术作为面向公众的信息和服务传播渠道、将信息技术作为面向多元主体的沟通与绩效提升工具两条实践思路。

[关键词]教育服务；教育治理；区域；教育信息化

[中图分类号]G40-057[文献标识码]A[论文编号]1009-8097(2012)01-0025-04

引言

2010年11月，美国制定并颁布了最新一轮的《美国2010国家教育技术计划(简称NETP)》明确指出：“信息技术对教育发展、提高质量具有革命性影响”。“以信息化带动教育现代化”是面向信息时代我国教育改革和发展的重要战略决策之一。对信息化在教育发展中的作用与价值的認识，直接关系和影响到教育信息化建设的方向和最终成效。在当前社会转型背景的影响下，政府、市场、公民社会和学校之间形成了新的社会关系和利益格局。新形势下更新对教育信息化的認识，以新的理念指导教育信息化建设与应用，促进区域教育系统的整体变革是当前的首要任务。

一、区域教育信息化的现状分析

1.区域教育信息化的现状与困难

信息化建设与应用的主体来源于教育系统内的不同群体。教育行政部门、学校和社会工作对信息化的認识不尽相同，从不同层面反映了当前区域教育信息化开展的困难。

(1)教育行政部门的视角

在2010年10月北京师范大学组织的一次针对区县教育局长的调研访谈活动中，对信息化问题做了专门调研。在42份有效调查问卷中，在区域教育发展相关的11个选项中，三分之二的区县教育局长将信息化列为区域教育发展中自己所关注的问题，38％的局长将信息化作为未来工作的重点之一，说明信息化的作用与价值已经得到了较普遍的認可和重视。

教育局长作为地区教育行政的最高长官，其对信息化价值的認识与判断直接影响着当地信息化建设的基本方向和成效。目前来看，在各地教育行政部门的指导下中小学校信息化的建设依然保持着较高的势头，在区域层面也有一些利用信息化促进教师专业发展、教研改革等方面的尝试，但总体来说，信息化建设还是围绕着管理手段的信息化，在提升教育管理质量、引领区域内教育变革等方面的深入应用不多，无论是面向学校内部的管理，还是面向行政部门内部的管理。

(2)学校的视角

虽然教学信息化在很多人眼中是教育信息化的代名词，只要提及信息化必联想到幻灯片展示、在计算机机房上公开课等，但事实上真正具有创新性、常态化的信息化应用要走入日常课堂还有很长的距离，一些教育部门和学校“信息化不能进入课堂”的观点还屡见不鲜。目前教育信息化的主阵地在学校，却又在学校最核心的课堂教学、校本教研中被边缘化，昂贵的软硬件只是空摆设，信息化在学校中难有立足之地，徒为学校的一块招牌而已。总而言之，学校未能将信息化作为发展自身的有力工具，反而疲于应付各种各样的表演课、赛课等活动，将信息技术仅仅作为一种装饰和点缀，作为对教育问题进行修补的工具，未能充分发挥信息技术促进教学变革的作用和价值。

(3)社会公众的视角

由于较少看到信息技术应用的正面案例，且不懂得如何从正面积极地引导学生的技术应用，公众对技术可能产生的负面影响深感恐惧。一些家长由于害怕孩子沉迷网络游戏、网络聊天、受到不良信息影响，而对信息技术采取一概排斥的态度。另外，互联网上的计算机病毒肆虐以及成人本身的“技术恐惧”等问题，也使得多数人更倾向于用回避的方式来处理。而造成的结果是，隔离和禁止并没有使学生远离不良信息的威胁，因为身处信息时代却回避信息技术本身就是不可想象的，反而激起学生的逆反心理和好奇心，一旦有机会变本加厉，无法自拔，大学新生最容易沉迷网络就是典型的证明。这也正是社会群体缺乏对信息技术的正确認识，以及对未成年人信息技术应用指导能力缺乏的主要表现。另一方面，由于信息化设施、资源及服务体系的不完善，基于信息技术的成人终身学习也面临着个性化、多元化程度不高等问题，难以激发和满足公众的学习需求。

2.问题及成因

从对现状的描述中我们可以看到，无论是政府行政部门，还是学校、教师、家长和其他社会公众，都对教育信息化存在着某种片面認识，这也直接导致在实践中出现了一定的偏差。一些行政部门和学校将信息化视为一种附加性的工作，不能充分認识信息化在促进教育变革方面的作用，致使信息化工作被边缘化，被从日常工作中剥离出来，形成“两张皮”现象。这种認识上的不足也直接带来各主体在参与信息化建设与应用的过程中积极性不高的问题。另一方面，积极性不高也来源于组织机构间缺乏信息沟通的现状。教育行政部门由于部门利益分割、内部协调不畅等原因，在信息系统建设中形成了很多信息孤岛，各个部门经常分别要求学校提交数据，导致学校行政事务繁忙，教师不胜其扰，无法静心教学；另一方面，教师和学校只有提供信息的义务，却享受不到充分利用信息的权利，或者无法便捷地获取信息、使用信息，或者得不到切实有效的应用信息方面的帮助和指导，更不用说利用信息辅助教学和管理决策了。这种不对称的关系造成教师、学校对信息化工作的错误認识和消极期待，打击了信息化建设和应用的积极性。

这些问题从根本上说来源于管制型行政、管制型教育、不以学生发展为本的传统理念。导致在信息流动方面重向上流动，轻向下流动，缺乏不同主体间的有效沟通协调机制；在提供服务方面，重管制轻服务，各级机构收集信息是为加强管理而非提升服务，尤其是信息服务，学生及公众的利益和需求得不到充分满足。要改变这种现状，必须更新理念，从变管理为治理、变管理为服务入手，以新的理念指导区域教育信息化的建设和应用。

二、公共治理、教育服务与信息技术

1.公共治理与公共服务

“治理”(Governance)一词最早出现于20世纪90年代，并且在英美等国以及世界学术论坛上逐渐取代公共行政中的“管理”(Management)，成为公共事务研究领域目前通用的术语。治理理论强调政府的有限责任，呼吁建立“小而有回应性的政府”，政府不再是公共事务唯一盼主体，政府部门将与非营利部门、私营部门等非政府组织建立相互合作的关系，在互相依赖的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。世界银行2004年的报告中提出了如图1所示的公共服务与治理分析框架。

与公共治理一样，新公共服务也是20世纪末出现的一种公共行政思潮。新公共服务理念倡导者用一句简单的发问“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”，简洁而有力地阐明了其以公共利益为主导的主旨。这里的服务有多重含义，政府要通过搭建平台的方式为寻求公共问题的解决提供服务，而公共机构、私人机构和非营利机构则在政府的协调下协同行动，致力于为社会公众提供具有公益性、普

惠性、基础性的服务。

治理理论和新公共服务理论都是公共行政理论在新背景下的新发展。治理理论将公民的权利和利益放在首要位置，指出行政人员的角色应从试图控制或导航社会转化为帮助公民表达利益并满足其利益，这也正是公共服务的内在涵义，因此可以说公共治理与公共服务是相辅相成，互为依托的。相对而言，治理理论更强调多元主体的参与，公共服务理论则更强调公共利益在其中的主导地位。

2.教育服务与治理的分析框架

教育服务是公共服务的重要内容之一。传统观念中政府集服务提供者和生产者的双重身份于一身，而在强调政府有限责任的新背景下，政府则需将服务生产者的身份剥离出来，还给学校和其他教育机构。在高效的服务与治理中，关键是明确服务提供者、生产者、消费者三者的关系和各自职责。作为教育服务提供者的各级政府首先要收集和调查社会民众的教育需求以制定教育规划和构建教育体系，然后以契约等方式组织其他非政府组织参与到教育服务供给的工作中来，并对教育服务供给过程和结果加以监管，保障教育服务的质量。服务生产者需按照契约规定的标准、范围提供教育服务。作为消费者一方面希望从政府得到教育服务供给、质量方面的权威真实信息，以便做出符合自身需求和利益的教育选择，另一方面也需要参与教育服务生产组织管理和评价的渠道，实现表达意见和监督质量的权利。

基于以上分析，参考上文中的公共服务与治理分析框架，我们提出了教育公共服务与治理的分析框架，如图2所示。

(1)教育服务、治理与信息化治理理论研究的领军人物英国学者斯托克指出，治理的兴起源于四个因素：经济的高速发展，全球化趋势，消费者、纳税人、公民的需求增加且复杂化，技术(尤其是信息传播和信息管理的技术)的发达。服务与治理不仅在理念上受到信息技术的影响，在实践中更需要信息技术的依托与支持。

(2)教育治理中各主体间的信息互动

传统观念中政府集服务提供者和生产者的双重身份于一身，习惯于对下级学校发号施令，其信息传达通常是单向无反馈的。而在强调政府有限责任的新背景下，政府需将服务生产者的身份剥离出来，还给学校和其他教育机构，那么政府与学校等其他非政府组织之问的信息沟通方式就必须发生相应的变化。政府需要获得各个参与者的信息，以监督和审查服务生产者的服务质量和供给情况，各服务生产者也需要获得来自政府的各种信息，做出合理的判断和选择，以提供更有针对性的教育服务。

(3)信息化与教育服务的提升

信息技术的介入，使得教育服务更加便捷、丰富和互动，便于为社会成员提供多元化、个性化的学习服务，成为社会公众学习的“24小时便利店”。除此之外，信息技术在促进学习型组织的构建、提升组织效能方面还具有重要作用。借助分门别类的管理信息系统、网络教学平台等实体性工具，组织可轻松高效地实现办公自动化、管理扁平化、线上线下跨时空的交流与分享，以及组织学习与知识管理等。通过信息化手段提高组织效能的过程同时也是提升组织对外服务质量的过程。

三、新理念下区域教育信息化的实践思路

服务与治理理念既强调要面向公众，以实现公民利益为核心，又强调共同管理公共事务的多元主体之间改变传统的等级结构，形成一种新的具有扁平化特征的网络结构，加强沟通，提升多元主体联合行动的效果和效率。

1.信息技术作为面向公众的信息和服务传播渠道

从信息化所承载的内容来看，信息化在教育服务与治理中的可能形式有两种：一是提供数字化的教育服务，二是提供方便快捷的信息服务。两种服务都是由政府联合其他非政府组织来面向全体公众提供的，只不过所倚重的主体有所不同，数字化教育服务以学校机构为主来提供，信息服务则以政府行政部门为主来提供。

(1)数字化教育服务的传输

对数字化教育服务的研究一直是教育信息化研究的重要课题。相对其他服务形式而言，这种服务是偏物化形式的，其中最突出的代表是各种教育资源库产品。在数字化教育服务的领域，从国外的经验来看也呈现出信息资源来源的多元化趋势。以美国为例，在美国教育资源门户网GEM的520个机构类资源主体之中，政府教育主管机构14家，中学10家，大学89家，教育部门只占所有机构资源主体的20％左右，美国教育信息服务提供主体的多元化程度可见一斑。针对我国教育资源提供主体比较单一的现状，如何吸引更多的机构参与到提供数字化教育服务的工作中来，也是教育行政部门义不容辞的责任。

(2)面向公众提供信息服务

面向公众提供信息服务是信息化的另一个重要任务。这种面向公众的社会信息，需要有开放互动以及便于信息共享的信息输入输出体系，即保持公共信息系统的开放性和回应性。政府在面向公众提供信息服务的过程中值得注意的是，消除数字鸿沟，推动信息平等地利用是公共信息服务的一个重要原则，政府应当回应的是公众最基本的信息需求，尤其体现在那些只能由政府提供的信息服务上面，如提供办事指南、支持在线咨询与投诉、办事进程状态查询等。当前各地纷纷建设教育一站式服务中心，正是旨在解决如何面向公众提供便捷高效服务，尤其是教育信息服务的问题。

2.信息技术作为面向多元主体的沟通与绩效提升工具

此时信息化作用的范围主要在政府与非政府机构组成的服务联盟范围内。从所作用的不同主体来看，信息化在其中的作用也可分为两个层面：一是支持机构间的信息互动，以整体提升面向公众服务的质量；二是完善机构内部的组织学习，建设学习型政府、学习型学校以及其他学习型组织，以提升各个组织面向公众时所提供的服务的质量。

(1)支持机构间信息互动，提升整体服务质量

目前政府在制定行政指导方案和文件的过程中，同样存在着未能给私人部门、非政府组织等合作者足够参与空间的问题，某种情况下会致使合作者不能正确理解政策意图，从而导致行政指导的目标难以实现。因此利用信息技术加强机构间沟通是十分必要的。从另一个角度来讲，除了公民个人以外，共同致力于教育事业发展的私人组织、非营利组织等也是政府服务的对象。政府应该以各组织的信息需求为出发点，通过网络或其他媒体形式向其提供国家政策、行业经验、技术前沿、国际形势等信息，加强对组织发展的服务与指导。

当然，机构间的信息互动不仅表现在政府对其他合作组织的信息服务上，还表现在政府对其他合作组织的有效监管上。治理理论主张多中心式的合作性公共管理，这种管理强调合作组织的合法性，即组织必须满足以下条件：被公众認可，具有专业资质；被政府授权，以更好地提升服务质量为宗旨；非以权谋私，非政府组织公共服务的提供是一种志愿参与和公益性行为，一旦被怀疑有权力寻租的可能，这种合法性则自然消失。所以，多中心并不是不需要政府的监控和管理，而是更考验政府的管理水平。多个组织间的合作基于信息共享的基础之上，其中管理透明化是一个必要的条件。在小政府大服务的理念

下，政府直接提供公共服务的职责被弱化，则意味着政府在立法、规划、信息服务、政策指导等方面的职责要加强，而行政指导有效性的发挥也要建立在政府掌握充分信息以及专门的知识等基础之上。

(2)完善机构内部的组织学习机制，提升组织效能

机构的自我发展是提升教育服务质量的另一主要途径。在信息社会，充分发挥信息技术的优势，构建学习型组织，支持组织学习，已经成为组织修炼内功的一个重要渠道。信息技术在促进组织扁平化、促进组织内部沟通协调、优化工作与学习流程、支持组织学习、促进组织知识管理等方面都具有重要作用。在目前各地的学习型学校、学习型教研组织、学习型机关的建设中都不应忽视信息技术的重要作用。

组织的信息化不仅源自组织发展的内在动力，政府也有义务助推其他非政府组织的信息化。像美国的E-rate政策就是通过国家资金的抛砖引玉，把市场的服务、资源和机制引入教育内部，给美国教育信息化的发展提供一个竞争多样的服务空间。通过这种方式带来的不仅是信息化本身的发展，而且也大大提升了教育服务的质量。

全体学生，还要为家长、教师、学校以及其他教育组织机构的发展提供支持和帮助。如褚宏启教授所述，我们“不仅通过举办教育机构为学生提供教育服务，还要通过加强培训机构、教研机构和信息化平台的建设，为学校发展、为校长和教师的专业发展、为家长进行家庭教育、为社会了解教育提供专业和信息支持”。另一方面，提供优质的教育服务是公共治理的重要内容之一，公共治理的一个重要前提就是基于沟通的共同参与。

结束语

要实现构建高水平的教育服务体系，面向全体提供公平、优质的教育服务的目标，需要站在更高的层次上認识信息化在区域教育发展中的价值，充分发挥信息技术在促进教育变革、推动现代化发展方面的积极作用。

值得注意的是，国内外若干研究已经表明，信息化既可以促进管理变革向服务方向发展，也可以用来强化中央集权式的教育管理体制。在教育信息化的建设过程中，我们应该致力于将信息技术作为催化剂去促进教育创新，以促进教育事业的繁荣和满足公众的教育需求作为我们的终极目标。

基金项目：国家社会科学基金(教育科学)“十二五”规划2011年度教育学一般课题“信息技术促进区域教育均衡发展的实证研究”(项目编号：BCA110020)

作者简介：张生，北京师范大学教育学部，讲师，博士研究生。研究方向：教育信息化、基础教育质量监测、学校评估等。

收稿日期：2011年11月22日

编辑：小西