职业教育公益性的理论探讨

盛子强 曹晔

摘 要 职业教育是否具有公益性直接关系到国家的责任大小和办学格局，是一个事关全局的战略性问题。从外部效应理论、公共产品理论、成本收益理论、产业依附理论、弱势群体理论和新公共管理理论等六大理论的视角来看，职业教育关乎整个国民的职业素质和国家产品的国际竞争力，具有显著的公益性特征。

关键词 职业教育；公益性；理论探讨

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0005-05

职业教育的公益性问题是当前倍受关注的热点问题，但对于“何谓职业教育的公益性”以及“为什么职业教育具有公益性”等问题的回答却是众说纷纭、莫衷一是。公益性的潜台词是“公共利益”。所谓“公共利益”是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务[1]。可见，公众利益是大多数公民享有的利益，是广大人民群众的根本利益，它的存在是社会健康发展的保证，它的实现是社会的最高目标。职业教育的公益性可以从经济、社会、教育等多个视角进行解析。

一、外部效应理论

经济学中的“外部性”是指企业或个人实施的行为对行为以外的企业或个人造成了有利或不利影响，但当行为者付出却不能因此得到收益或行为外的人因此获益而不必支付成本时，就可以说经济中存在着外部效应。外部性的影响可能是有利的，也可能是不利的。如果这种影响是有利的则称为“正外部性”，不利的则称为“负外部性”。外部效应意味着企业或个人行为的所得与所费存在脱节现象，仅依靠市场机制难以进行有效调节，需要政府采取措施进行干预。

职业教育具有较大的外部性。职业教育培养的是直接为消费者提供产品和服务的人员，接受职业教育的劳动者能为社会提供高质量的产品和服务，具有较大的正外部效应；相反，没有接受职业教育的劳动者不但不能为同样支出的消费者提供满意的产品和服务，甚至可能存在安全隐患，具有较大的负外部效应。比如，我国多次重大事故的发生，都是由于劳动者没有掌握正确的操作方法导致的，也可归因为没有开展好职业教育；而“德国制造”享誉全球，成为世界市场上“质量和信誉”的代名词，则在很大程度上归功于德国的职业教育。

职业教育不仅可以使个人和国家在经济上受益，而且还可以获得非经济的好处。如，个人受教育程度越高，越有可能获得高质量的精神、文化生活，为子女提供越多接受高质量教育的机会。对于一个国家来说，社会稳定是最大的公共利益，没有稳定和繁荣的局面，公众的利益必然受到损害。职业教育能够“使无业者有业，使有业者乐业”，在维护社会稳定中具有举足轻重的作用。而且，一个国家受教育的人数越多，越能“促进一种共同价值观念、道德准则和社会制度的形成，从而促进社会的文明、自由、民主、平等、稳定，促进国家统一、民族团结和社会进步”[2]。

另外，在市场经济条件下，劳动力具有高度的流动性，往往出现在一个地方接受职业教育而到另一个地方就业的现象，致使职业教育存在较大的负外部性。正如1914年美国国家职业教育促进委员会对职业教育的调查报告中所指出的：“在一个劳动力具有高度流动性的社会中，不应该完全由地方财政负担年轻人的培训，因为这些年轻人会在其他地方发现工作机会。国家劳动力市场的培育还需要联邦的支持。”[3]

二、公共产品理论

在现代市场经济条件下，社会的资源配置主要通过两种方式来实现：一是政府，二是市场。根据资源配置方式的不同，社会物品分为私人物品和公共物品。公共产品理论是由美国著名经济学家萨缪尔森提出的。萨缪尔森认为，公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。而且对于任何单个的消费者，他所消费的公共产品数量就是全社会的公共产品数量，公共产品在效用上具有不可分割性[4]。据此，人们普遍认为公共产品具有以下三个典型特征。

（一）消费的非竞争性

是指某一个人或厂商对某种公共产品（服务）的消费，并不排斥或妨碍别人或其他厂商对该产品的消费，也不会因此而减少其他人或厂商消费该产品的数量和质量。通常认为，在教育存量既定的情况下，个人接受教育并不妨碍其他人同时接受教育，即在一定范围内增加教育消费者的边际成本为零。职业教育实训基地投资大，往往建立公共性、共用性的实训基地，旨在提高办学效益。同时，一个母体知识被研发创造出来之后，可以被复制无数次、无数份，即使无数消费者同时或连续地共同消费这些知识，也不会因为一个人的使用而影响或减少其他人的享用[5]。如北美的CBE和国际劳工组织开发的MES课程被许多国家用于职业教育和对技术工人的培训。

（二）受益的非排他性

是指在技术上人们无法将未付费的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，容易产生“搭便车现象”。比如，在技术上没有办法限制没有纳税的消费者消费高素质技术工人提供的高质量的产品或服务，也很难限制没有支付过职业教育费用的企业雇佣接受过职业教育的劳动者。

（三）效用的不可分割性

是指公共产品是为社会全体成员提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用被社会成员共同享受，不能将其分割来供某些个人或厂商享用。义务教育关乎整个国民的文化素质，职业教育关乎整个国民的职业素质和国家产品的国际竞争力，职业教育同义务教育一样是“面向人人、面向全社会的教育”，关乎全社会和全体国民的福祉增进，具有基础性和效用的不可分割性。基础教育是确保人们“走向生活的通行证”，职业教育是确保人们“走向职业的通行证”，这也是职业教育公益性的重要一方面。因此，职业教育应上升为一种由国家意志参与的、政府强制实施的公共性教育活动。

三、教育成本收益理论

判断公共产品的一个重要原则是市场失灵，“所得利润决不能偿其所费”[6]，即私人投资不能得到相应回报，因而不愿意提供。因此，可以用成本收益理论来判断职业教育是否为公共产品。

教育的收益可分为社会收益和私人收益，教育的社会收益是指除受教育者本人及其家庭外，社会其他成员从中所获得的收益，包括教育对经济增长的促进作用，以及教育的非经济效益[7]。需要指出的是，职业教育的非经济效益也是非常重要的。大部分中等职业教育受教育者被认为是普通教育的失败者，这些存在失落感的青少年如果不接受职业教育而直接进入社会可能会对社会造成一定的危害。教育的个人收益是指个人接受教育后在物质、文化、精神、体质、能力、技巧、就业机会、就业选择等方面会获得一定收益[8]。与此相对应，教育的成本也可分为社会成本和私人成本。不同国家或同一国家在不同历史时期，同一教育的成本与收益是不一致的，甚至存在较大差异。职业教育与其他教育相比，具有高成本、低收益且社会收益大于个人收益的特点。职业教育教授的是劳动者从事某种（类）职业所需的知识、技能和态度，而职业技能和态度的形成依赖于现实的职业或企业环境，需要教育与产业结合，因此，职业教育的办学成本较高，需要较多的投资[9]。

在私人收益方面，由于职业教育培养的是生产一线的技术工人和基层管理人员，属于蓝领或灰领阶层，其货币收入相对较低，职位升迁率也较小，所以，在职业教育体系不完整的情况下，接受职业教育意味着难以接受更高一级教育，难以获取更高的预期收益。

此外，与普通教育相比，职业教育还具有心理成本较大的特点，主要表现在：由于整个国家的就业体制不完善，社会对职业教育的认可度低，职业教育的职业声望低；我国“望子成龙”的传统和独生子女政策，家庭对子女教育成才的期望值较高，在传统观念的支配下接受职业教育需承受巨大的心理压力。职业教育的社会收益集中体现在：公民素质提高、自律性增强，可降低国家的管理成本；公民就业能力提高，可增强社会劳动力的供给能力与水平，提高社会资源的配置效率，降低失业率，促进社会稳定；提高公民的知识和技能水平，增强组织纪律性和社会责任感，提高判断能力，促进社会发展；对企业而言，可节约企业岗前培训成本，提高企业生产效率，降低事故发生率，增加企业经济效益。综上可见，职业教育能够通过提高劳动者的生产效率来促进经济增长，具有广泛的社会收益。

四、产业依附理论

过去，许多人认为职业教育是各类教育中最具有产业性的一种教育，可以进行市场化运作，如有人认为“职业教育是教育系统中与经济联系最紧密的产业，具有市场性”[10]。事实并非如此，职业教育虽然与产业有着天然的渊源，但它不具有产业性，而具有产业依附性。

从职业教育最初的产生来看，学徒制的职业教育是依附企业（手工作坊）进行的，学徒首先是徒工，其次才是学生（即使今天，德国的“双元制”仍采取先取得学徒资格，才能到职业学校学习的做法）；学徒首先参加生产过程，其次才在行动过程中进行学习；师傅首先是某一行业的能工巧匠，其次才能成为师傅。可见，职业教育是企业生产活动的一个重要组成部分。后来随着社会生产力的发展，尤其是第一次工业革命以来，职业教育逐渐从企业中分离出来，并向专业化道路发展，但分工与协作是一个事物的两个方面，分工必然带来协作，职业学校虽从企业中独立出来，但依附企业的性质并没有因此而减弱，相反，随着科学技术的不断发展却日趋加强。从目前世界各国职业教育办学主体来看，职业教育有三种类型：一是企业主体的职业教育，如奉行自由市场经济的英美和日本等国；二是学校主体的职业教育，主要是社会主义国家及发展中国家；三是企业和学校“双元制”的职业教育。第一和第三种的企业依附性是无可置疑的，第二种改革的方向也是加强职业学校与企业的社会联系。

所谓职业教育的产业依附性并不是指职业教育在宏观上必须依据产业发展而定位学校办学，在微观上职业教育办学必须依托行业企业，而是指二者在合作关系上企业处于主导地位，职业教育处于从属地位；企业处于强势，职业学校处于弱势；企业处于中心，职业学校处于外围。依附理论是国际政治经济关系中的术语，我们所说的产业依附理论与国际政治经济关系中的依附理论具有本质的差别，依附者和被依附者之间不存在剥削与被剥削的关系，只是由于二者在社会经济关系中的地位不同，处于一种不平等的交换关系。而市场经济遵循等价交换的原则，因此，完全由市场来调节二者之间的关系必然导致市场失灵。这也是许多国家政府加强对职业教育统筹管理的重要原因。我国近些年来大力推行工学结合、校企合作培养模式，但由于缺乏国家层面的法律法规，所以企业参与职业教育的积极性并不理想。国内外正反两方面的经验说明，企业和学校的合作依托市场行为是难以实现的，必须依靠政府的调节。

在计划经济体制时期，我国部门（行业）、企业办学取得了显著成就；20世纪90年代以来，随着市场经济体制的建立和企业的市场化改革，一些职业学校纷纷从部门（行业）、企业剥离。进入新世纪，当职业教育大力推进工学结合、校企合作人才培养模式时，一些人认为90年代职业学校从部门（行业）、企业剥离是一种失误、一种损失。其实，这是一种不正确的认识，是一种反市场的思想。市场经济条件下，市场作为社会资源配置的基础，企业的主体责任就是实现盈利最大化，如果政府没有强制性地要求企业办学，企业实现盈利最大化就需要减少非盈利业务，职业学校从部门（行业）企业剥离是一种自然现象，无须指责。在计划经济体制下，部门（行业）企业之所以能够有效兴办职业教育，缘由在于计划经济体制下社会资源由政府来配置，校企合作是靠行政命令来实现的，是一种政府行为。这也从另一个侧面说明当前我国校企合作需要依靠政府的力量来推动。

从教育属性来看，教育是服务业，是第三产业，但它是“先导型、基础性、全局性的基础产业”。因此，在强调职业教育依附论的同时并不否定其在办学主体上具有独立性。职业教育与产业具有相互依存的特点，并非是一种完全被动的依附，而是具有主观能动性。

五、弱势群体理论

弱势群体是社会弱势群体的简称，也称社会脆弱群体、社会弱者群体。它是指在社会资源分配与配置过程中，由于参与机会的缺乏或自身条件的缺憾而处于相对不利地位的社会特殊群体。从社会学角度来说，只要社会还存在等级、贫富差别，存在权利效应，就会有弱势群体存在[11]。社会弱势群体只是一个相对的概念，现实中还难以进行严格区分。在现实中应根据实际情况做具体分析。

从职业教育的生源来看，目前中等职业教育的大部分学生是农村和城镇低收入家庭子女。我国中等职业学校学生70%以上来自农村，即使20%左右的城镇学生，也多来自低收入家庭。据重庆市教科所2000年对32969名中等职业学校新生的调查，家庭月收入低于1500元者占94.6%，父母职业为农民、工人、无业、个体者占96.4%，82.2%的学生感到家里交学费存在困难[12]。因此，基本可以说接受职业教育的家庭是弱势群体。

从社会对职业教育的认可度来看，由于长期受传统观念的影响，加之多年来的精英教育，使人们认为接受职业教育的学生是普通教育的失败者，是一种无奈之举，其受教育者在各类受教育人群中处于弱势地位。

从教育体制来看，许多职业学校是从普通教育分流出来的，无论是20世纪80年代中等教育结构调整中一部分薄弱的普通高中转为职业高中，还是从目前高中阶段招生制度中先普通高中后中等职业学校来看，中等职业学校均处于弱势地位。

可见，我国中等职业教育从学校到学生都属于弱势群体。市场经济下，政府一方面要维护公平竞争，另一方面要通过特殊的政策保障保护弱势群体的各项权利。鉴于此，“十一五”期间，国家投资100亿元加强职业教育基础能力建设，改善职业教育的弱质性，并于2006年和2009年相继实施了中等职业学校家庭经济困难学生助学金制度和中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费制度，改善贫困家庭的受教育能力。

职业教育是促进社会公平的重要基础。许多国家把职业教育作为消除贫困、促进就业的重要手段。国际21世纪委员会向联合国教科文组织提交的《教育——财富蕴藏其中》认为，“教育在人和社会的持续发展中起着重要作用……人类可借其减少贫困、排斥、不理解、压迫、战争等现象。”[13]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径。社会贫困问题表面上是收入分配不平等的结果，其根本原因是教育差异。因为对于大部分人而言，工资收入是其收入的主要来源。可见，收入不平等的根源在于个人就业能力和机遇的差异，为此，许多国家通过对低收入者开展免费职业教育与培训，改善弱势群体的知识和技能，增强其就业能力来促进社会公平。

六、新公共管理理论

20世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角，该理论主张引入市场竞争机制，采用私人部门管理理论、方法及技术，以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。新公共管理理论主张将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，打破公私管理之间的界限。在公共部门内部创立市场竞争机制，通过竞争实现高效率和低成本，以改进政府绩效。如美国20世纪90年代初兴起的特许学校就是这样的例子，这类学校由政府拨款资助、私人经营，管理上不受一般教育行政法规的限制。政府与学校之间存在契约关系，学校必须达到双方认可的教育质量和经营目标，公校私营的目的不是营利，而是追求效益[14]。

这一理论解释了职业教育虽是公益性事业，但也可以通过大力发展民办教育机构促进职业教育的发展，或者说，民办教育的存在并不否定职业教育的公益性，同时也指出公办职业教育要面向市场办学，加快办学体制机制改革。

新公共管理理论还认为，企业家所处的宽松环境能够激发其风险意识和创新动力，提高资源的使用效益。同样，公共部门的领导者也应具备企业家素质，做到以公共目标为导向，有效整合公共资源和私人资源，充分发挥两者的优势，弥补公共资源之不足[15]。中等职业学校要建立校长负责制。推行校长公开招聘、竞争上岗制度，建设现代学校制度。推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消行政级别和行政化管理模式。

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Exploration on the Theories of Public Nature of Vocational Education

SHENG Zi-qiang1, CAO Ye2

(1. Hebei Teachers College of Technology, Qinhuangdao Hebei 066004；

2. Tianjin Vocational and Technical Normal University, Tianjin 300222, China)

AbstractWhether it has the public nature directly relate to the national responsibility and the school-running pattern of vocational education, and it is a strategic problem. From the view of external effect theory, public product theory, cost-benefit theory, industrial attachment theory, disadvantaged group theory and new public management theory, the development of vocational education directly relates to the professional qualities and international competitiveness of products of a country, and its public nature is obvious.

Key wordsvocational education; public nature; theoretical exploration