基于交易费用理论的政府行为模式分析

汪大海 周昕皓

摘要：巢湖市分拆改革通过对行政区划的重新划分，行政资源合并先于经济资源的合并以进一步理顺行政管理关系，通过强制性制度供给，提高市场效率，最终实现降低市场交易费用和优化社会资源配置，促进合肥、芜湖和马鞍山三市的经济发展，从而带动皖江城市带的经济腾飞。这种新的改革模式与改革路径影响巨大、意义深远，为今后其他地区和城市改革提供了有益的样本和经验。政府依靠自身行政优势地位和优势资源，优先于市场变化先行调整自身与市场的关系，调节自身的行为模式，并且通过有效的制度供给为市场经济发展提供良性的制度环境以降低交易费用。

关键词：政府行为；交易费用；行政整合；资源整合；巢湖分拆

中图分类号：F014；D63

一、降低交易费用：政府主导改革模式的共同目标

中国在改革开放30年后进入了“深水区”，现阶段各项改革工作的开展均如“摸着石头过河”，再无现成经验借鉴可言。30多年以来，在中国经济社会发展过程中，政府以其拥有的多方资源优势，始终处于社会治理的核心。尽管近年来非政府组织和公民参与社会治理的意愿和程度逐渐增加，但政府在社会治理过程中仍然处在绝对的核心地位。而政府到底应该管什么和不应该管什么，一直是中国行政管理研究重点关注的问题，其背后的中心问题则集中在政府与市场的关系、国家与社会的关系、公平与效率等问题上。中国是一个人口大国，地域辽阔，地区差异是客观存在的，这对中央政府和地方政府规划和探索地方区域发展路径提出了要求。区域经济发展失衡是当代中国经济发展中不可回避的话题，如国家各区域间出现经济和社会发展的不协调等问题。但在中央政府和地方政府的携手努力下，区域经济发展也涌现出了诸多成功的经验，如“深圳模式”、“长三角经济区”、“珠三角经济区”等。这些成功案例的改革方式、力度和范围不尽相同，但政府主导改革进程这点是一样的，改革的目的也是相同的，即降低交易费用，建立新的符合中国国情和地方资源的市场经济体制，进而吸引外来投资，最终在外来投资和区域经济发展之间建立一个良性的循环。

巢湖分拆是中国近年来区域经济发展和改革历程中少见的政府行为大手笔；2011年7月14日，国务院下发了《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》。文件指出，居巢区划为新设的县级巢湖市由安徽省直辖，合肥市代管，庐江县划归合肥市管辖；剩余地区划归芜湖和马鞍山两市管辖。巢湖分拆刚刚启动，整个改革范围涉及到政治、经济、文化等各个方面，诸多专家、学者对巢湖分拆褒贬不一，但从新制度经济学的理论角度来看，巢湖分拆对合肥、芜湖和马鞍山三市降低交易费用和产权改革两方面起到了非常重要的作用，为其经济腾飞奠定了坚实的基础。

二、制度、交易费用与产权：适当政府行为可能降低成本

制度是新制度经济学对于经济学研究最重大的贡献，土地、劳动和资本这些生产要素要在合适的制度下才能发挥功效。诺斯（North，1990）认为：“制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为”①，在随后的研究中，诺斯（North，1994）更进一步的明确：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。” ②并且诺斯（North，1990）认为制度包括：正式规则（法律、规章、合同）、非正式规则（伦理规范、习俗）和这些规则执行的成效三个层面。在《制度、制度变迁与经济绩效》一文中，诺斯不断强调，要找到不同社会经济绩效差别的原因，就要注重制度和历史。

制度不同直接导致交易费用的不同，然而交易费用的存在，使得市场资源配置过程中只能无限靠近古典经济学所追求的“帕累托最优”而不能达到。交易费用概念最早由科斯提出，他在研究不同经济主体间权利界定的过程中发现的。科斯（Coase）认为交易费用就是各经济主体之间搜集信息、寻找、接触、讨价还价等为达成交易所发生的费用。张五常（2000）则将交易费用理解为所有不存在于没有产权，没有交易，没有任何经济组织的鲁宾逊经济中的费用，即包括一切不直接发生在物质生产过程的成本。③弗鲁伯顿（E·G·Furnbotn）和芮切特（R·Richter）将交易费用分为市场型、管理型和政治型三种。市场型交易费用主要指搜寻、谈判、决策、监督以及合约履行所涉及的费用；管理型交易费用指建立、维持或改变一个组织设计和组织运行所必须支付的费用；政治型交易费用则指“集体行动提供公共品所产生的费用”。④

产权理论也是构成新制度经济学的重要理论基石之一，我国学者卢现祥在总结了国内外学者对产权的不同界定的基础上指出：产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于物的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。因此产权不仅仅是人们对财产使用的一束权利，而是权利束，是规范了人们行为的规章，是一些社会制度。⑤

明晰的产权能够有效解决外部性问题，并且产权的改变能够直接影响交易费用。交易费用的高低直接影响资源配置的效率，交易费用高的制度，大量的资源应用于非生产性活动，造成资源的浪费，其制度内的资源配置效率必然低下；而交易费用低的制度，社会资源配置过程中“摩擦”较小，效率也就高。现代社会的制度供给主要政府负责，因此政府行为直接影响了制度的运行成本。适当的政府行为可能降低经济社会中的交易费用，促进经济体制的改革和经济发展的长期繁荣，而过当的政府行为可能增加交易费用，阻碍经济社会的发展。对于处在社会转型期的中国，政府改革行为对交易费用的影响尤为明显。

三、巢湖市分拆改革模式：行政整合先于资源整合的政府行为与交易费用

一般意义上的城市群或者大城市化发展是基于经济发展需求逐步推进的，资源整合会先于行政整合，最后逐渐实现两个或者多个区域的融合。而在中国行政主导的前提下，巢湖市分拆就是一个行政主导下的大城市化发展模式，即通过行政手段直接将区域合并，较快的实现资源的重新配置。巢湖市分拆，其下辖地区并入合肥、芜湖和马鞍山三市，南京都市圈受到直接冲击，“泛长三角”格局陡然生变，此次变革在国内外引起了巨大的反响。巢湖市分拆是中国改革历程中一次较大的尝试，为今后的改革积累了经验，同时，从交易费用理论视角来看，此次巢湖市分拆后的优势已经逐渐显露出来。

（一）市场型交易费用

2010年1月，国务院批复的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中明确指出，合肥与芜湖被确立为“双核”，引领安徽沿江城市带共同经济发展，打造中部地区重要城市群，与长三角经济区对接。巢湖市分拆以后，国内五大淡水湖之一的巢湖就成为了合肥的内湖，对合肥滨湖新区的建设起到积极的作用。同时为合肥实行“141”城市空间发展战略，成为辐射全省、承接东西，促进国内东中西部协调发展的区域性特大中心城市迈出了坚实的一步。而芜湖和马鞍山也获得了新的发展契机，芜湖在分得无为县之后成为了跨江的大城市，在土地、人口资源扩大的同时可以发展沿江经济，而马鞍山在吞并和县与含山县之后，既有沿江之利，又有比邻南京和苏南市场的优势，发展前景大好。

巢湖分拆后，合肥与芜湖、马鞍山直接接壤，加强了合肥对芜湖和马鞍山的影响，增强了合肥作为安徽省域中心城市的辐射能力，能够有效减缓安徽省内城市离散状态的延续，增加整个省域经济的内聚力。通过对皖江城市带内各城市和地区的分工以及产业规划和产业集群的基础区域建设，能够有效节省商品生产过程中的物流成本，极大地降低交易费用。而专业市场的构建也缩短了省内商品的流通半径，提高流通效率的基础上节省了交易费用。依托巢湖的生态环境优势和滨湖新区建设，企业可以建设专业市场，通过相关产品的聚集逐渐形成商流、物流和信息流的聚集区域，降低企业的信息搜集成本、谈判成本、决策成本以及履约成本，同时聚集区域的交易行为也为政府和第三方履行监督职能降低了成本。而形成了良性循环之后的交易行为增多也会带动合肥和周边芜湖、马鞍山私营经济的发展，进而引领皖江城市带的经济社会建设。另外随着区域经济一体化的进程，相邻城市间的要素跨区流动的额外成本将逐渐降低，交易费用的降低也将进一步促进区域统一的要素市场体系的不断发展和完善，而完善的要素市场会反作用于交易费用的降低。

（二）管理型交易费用

原巢湖市发展本就面临着尴尬的局面，地理位置卡在合肥、芜湖和马鞍山三个经济大市中间，在周围三市产业分工合理、经济发展迅猛的挤压下，一直未找到适合自己的经济和产业发展规划，尽管背靠巢湖这一优势水利资源，但因为与合肥共分巢湖而不能完整规划发展战略，在这种情况下反而影响了区域间要素的流通，限制了周边三大强市的扩张与发展，无意间增加了资源配置过程中的交易成本。

随着原地级巢湖市的撤销，原有的地市级政府机构取消，政府管理机构进一步扁平化，安徽省区域政府信息传递节点减少，一定程度上避免了信息传递失真并降低信息传递的费用，在符合市场经济需求的条件下，节省了政府内部管理造成的资源配置过程中的交易费用。尽管短期内由于行政区划改变造成的行政管理费用增长不可避免，但随着制度变迁时效的过去，在制度的逐渐完善和稳固过程中，长期的行政管理费用将会有较大幅度降低。

另一方面从政府效率的角度考虑，管理层次的减少和改变多头领导都能有效地提高管理的效率。安徽省经济发展的三驾马车——合肥、芜湖和马鞍山，三市在这次巢湖分拆中均获得了经济再次发展的新契机。合肥将在新版图的基础上，配合现有的发展战略直接规划和指导原居巢区和庐江县的经济发展，提高了政府干预的效度和政府效率。而芜湖和马鞍山原本受制于土地等要素的影响，诸多经济发展计划的实施需要在与原巢湖市沟通合作的基础上才能借助原无为县、和县等地的资源，以至于经济增速有所放缓。但在新政的刺激下，芜湖和马鞍山均获得了发展急需的生产要素，并且直接指导和管理无为县等地的发展，政府管理效能大大提升。

（三）政治型交易费用

市场经济时代，政府规模应该与市场经济需求相适应。诺斯认为，政府需要协调两个目标之间的关系，即在统治者租金最大化和降低交易成本使全社会产出最大化取得一个平衡点。巢湖分拆，地市级政府的取缔是政府规模的改变具体体现，适度的政府规模必然使得政府更加具有成本效率，同时，政府规模的减小也更符合国家服务型政府构建的战略。然而经济新区的建设必然伴随着政府部分的放权行为，将部分能由市场解决的问题交还市场，这样由于政府自身特点决定了政府行为效率低下的问题就可以得到有效的改善，资源配置效率也能得到显著的提高。

我国的市场经济体制还带有较为浓厚行政色彩，政府制度的供给和实施的具体效度对社会资源配置的效率影响巨大。由于地方政府的小算盘考虑和地区内利益集团的博弈，诸多有益于经济发展和降低交易成本的政策在地方根本不予执行或者有选择的执行。此次巢湖市分拆，周边三个经济强市将原先受自己政治和经济影响强烈的区域直接收入囊中，变间接影响为直接管理，减少了和尽可能杜绝了制度供给到制度实施过程中的失实现象，有效减少了制度供给的成本。

寻租行为一直是造成交易成本高昂的重要原因之一。寻租行为是一种非生产性活动，仅仅扭曲社会资源的分配结果；其次，寻租行为改变了相对价格，而价格信号的扭曲直接导致了资源分配的扭曲，降低了市场效率。⑥本次巢湖市分拆改革影响深远，引起了国内外相关群体和个人的关注，同样也吸引了媒体目光，这种多方主体的关注可以形成了一种自发的外界监督机制，从而造成官员寻租行为的风险增大、成本增加，尽可能减少了寻租行为的产生。

（四）产权

产权不简单是人们对财产使用的一束权利，它包括所有权、使用权、用益权和让渡权四种基本权利，而且产权并不仅是这四种权利的简单相加，而是在产权内部四种权利的边界相互联系与制约的关系集合。产权具有外部性内在化功能、激励与约束功能和资源配置功能。巢湖市分拆后，其土地归属了周边经济相对发达、城市地位较高的合肥、芜湖和马鞍山三市。相同的土地在发生产权变化后，其交易费用也会相应改变。合肥是省域中心城市，芜湖、马鞍山通过早期的融入南京经济圈等活动提升了自身的竞争力和知名度，其管辖范围内的信息流通相较原巢湖市更为畅通，利于企业宣传自身产品与服务，使企业在信息传递与收集上占据了优势，降低了交易成本。在后续更为适当和有经验的经济发展制度和政策的供给下，其交易费用将进一步降低。

明晰的产权可以厘清责任归属问题，对经济活动中多方主体具有激励作用。产权变动前，合肥、芜湖和马鞍山三市在经济发展中多有与原巢湖市合作的地方，但由于产权的不清晰，容易导致出了问题两边政府踢皮球，而有了政绩两方争抢的现象产生。如巢湖原来分属两个合肥和巢湖二个城市管理，管理上自然难以协调，治理污染也难以平衡和到位。巢湖市分拆后巢湖将成合肥内湖，更有利于巢湖的污染治理、开发和管理。对于现阶段的行政区划改革明晰了产权，地方政府有了足够的责任和驱动力专注于公共品的适当供给，提高市场资源配置效率。

四、完善巢湖市分拆改革的政策建议

（一）完善制度体系

坚持经济发展制度先行的原则，通过制度环境的建设和改善，进一步完善制度体系，营造良好的制度环境，吸引外来投资、支持经济发展，面对经济发展提出的新要求进一步改善制度环境，形成制度环境改善和经济增长相辅相成、相互促进的新局面。

1.正式制度的改善

正式制度主要指政策、法律法规等成文的制度规章，而正式制度对区域范围内制度环境优劣起着决定性的影响。我国的法律法规体系经过建国以来多年的发展和改善已经形成了一个较为完善的体系，但毕竟我国走入市场经济的时限较短，因此相关的法律有所欠缺也是不可避免的。法律法规的完善是一个长期的过程，地方政府面临着动态的新形势，就必须灵活机动地根据现有国家法律法规，制定和出台相应的解释条例和促进性政策，补充现有法律法规的不足，以适应和支持本地经济的发展。

良好的制度环境建设可以有效克服制度变迁过程中或多或少存在的路径依赖问题。巢湖市分拆事件是一个行政主导的强制性制度变迁过程，在制度变迁之后，管理职能的变化、治理范围的增加等问题的存在对政府是一个考验——政府是马上进行自身转变成为新制度的制定者和推广者还是继续担任旧制度的维护者。通过建立健全、完善的制度体系能够协调经济活动中地方政府的行为，促进经济活动与新的制度环境相互匹配。

2.非正式制度的引导管理

非正式制度主要指人们在长期的社会交往过程形成的一些约定俗成的行为准则，是意识形态的体现。地方范围内的意识形态能够直接影响当地的投资环境，并且对地区的经济发展起到重要的作用，因此非正式制度的引导管理也是完善制度体系的重要组成部分。

非正式制度的引导管理主要落脚在提高公民的受教育程度和增强文化宣传两个方面。公民受教育程度的提高能有效增长公民的见识水平和包容心，结合针对性的文化宣传对提高公民的整体素质具有积极的作用，这对促进地方的制度环境建设和经济发展都有重要的作用。

（二）推动制度创新

作为由政府主导的制度变迁，行政资源整合先于市场资源整合，市场资源尚未完全整合，因此作为经济活动主体的企业以及各个行业组织不能盲目的进行制度创新活动，现阶段的制度创新主体主要是此次制度变迁过程中涉及到各级地方政府。

1.跨地区政府合作以有效降低市场资源配置过程中交易费用

现实中的经济活动的展开经常处在两个甚至多个地方政府的管辖范围中，因此政府建立良好的协调沟通机制能够有效地降低市场资源配置过程中交易费用。地方政府之间并不是简单、单纯的竞争或者合作关系，而是竞争与合作并存的竞合关系。而此次巢湖分拆后的合肥、芜湖和马鞍山接壤毗邻，滨湖新区的发展以及区域经济的聚合效应将会使三市甚至周边整个皖江城市带的之间的经济活动越来越密集，这就要求相应的地方政府必须建立良好的合作机制，避免恶性竞争而导致交易费用上升。

地方政府之间应该建立良好的沟通协调机制，建立相关领导定期会议协调的制度，各级地方抽取相关人员，共同成立联合经济发展管理办公室，可以协调和管理各地市的经济发展。并在联合经济发展管理办公室的指导和支持下，加快建立各种经济信息平台系统，减少跨区域经济活动中信息收集的成本，提高经济一体化水平，实现皖江城市带经济的共同腾飞，达到地方政府携手争取共同利益的目标。

2.加快政府职能转变以促进市场经济发展

市场经济要求政府从管理型政府向服务型政府转变，减少或者不干涉市场调节的积极作用，对市场经济的固有缺陷进行必要的调节。政府首先要出台明确的经济工作指导规章，明确政府不应当干预市场经济正常运行的行为，从制度层面保证市场经济的有效运行。其次对涉及市场经济管理的部门进行经济知识的理论培训，提高公务员的理论水平，切实在执行政策规章的过程中保证市场经济的自主运行。

（三）加快基础设施建设

基础设施建设对经济发展有着重要影响，越是发达经济地区，对基础设施的要求也就越高，同时，完善的基础设施也能够促进经济的进一步发展。

1.交通网络建设

交通网络是公路、铁路、水路和航空运输立体交通规划的集合，针对巢湖分拆后三市经济的再次飞速发展，现有交通运输能力还比较薄弱，要加强公路、铁路尤其是水路运输的建设和投资。合肥背靠巢湖，长江如今直接从芜湖和马鞍山腹地穿过，大力发展航运是降低运输成本、构建交通网络的必由之路。

2.配套设施建设

现代社会的配套设施包括商业服务、文化教育、医疗卫生以及园林绿化等市政工程设施和公共服务设施，这些同样是经济事业发展的基础。同时，区域经济高速发展和区域经济一体化进程的加快会对配套设施提出更高的要求，特别是远离城市中心的重大项目或特区建设，更需要优先发展配套设施，以便于项目或特区能在竣工后迅速发挥经济效益。

总之，巢湖市行政区划分拆的改革表明，随着改革的不断深化，政府自身也会为适应市场经济的需求而改变，政府也要明晰和保护产权，为参与经济活动的多方主体提供获取长期利益的稳定预期和透明公开的博弈规则。政府要通过提供必要的公共品，如信息服务、基础设施、相关政策和法规、以及培育中介组织等措施降低市场交易费用，为市场经济发展提供一个良性的制度环境。

巢湖市分拆的行政区划改革不久，相关县、市还在忙于处理行政区划改变后带来的诸多遗留事宜，尽管时间尚短，市场经济层面的改革效果尚不明显，但行政管理体制方面的改革效果已经初露端倪。巢湖市分拆引发了学术界和社会各层的热议，但大部分人对巢湖分拆还是持积极态度的，而且此次覆盖范围如此广泛的改革在中国社会主义市场经济建设的实践中意义深远。行政资源合并先于经济资源的合并，首先提高政府效率，再通过强制性制度供给，提高市场效率，最终达到降低市场交易费用的目的，最终优化社会资源配置，这种路径从现阶段的成效来看是行得通的，这为今后其他地区和城市改革积累了有益的经验。巢湖市已被分拆，但改革还在进行当中，合肥、芜湖和马鞍山如何将改革的后续工作进行下去，把握政府干预市场经济的程度，建立完善的、良性的社会主义市场经济体制，这将是改革下一个阶段的政府的工作重点。

注释：

①North.D.C， Institution，Institutional Change，and Economic Performance，Cambridge University Press，1990.

②North.D.C，Economic Performance Through Time，The American Economic Review，1994.

③ 张五常.经济解释[M]，商务印书馆，2000.

④ 弗鲁伯顿，芮切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式[M]，姜建强、罗长远译.上海人民出版社，2006.

⑤ 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M]，北京大学出版社，2007.

⑥ 唐任伍等.公共经济学[M]，北京师范大学出版社，2009.

参考文献：

[1]Coase.R.H，The Nature of the Firm[J]，Economics，1937.

[2] North.D.C，Institution，Institutional Change，and Economic Performance[J]，Cambridge University Press, 1990.

[3]North.D.C，Economic Performance Through Time[J], The American Economic Review，1994.

[4]张五常.经济解释[M].北京：商务印书馆，2000.

[5]弗鲁伯顿，芮切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式[M].姜建强、罗长远译，上海：上海人民出版社，2006.

[6]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社.2007.

（编辑：韦京）