香港社会与高校廉政建设的经验及启示

曲雁

摘要：香港被国际社会称为廉洁之都，廉洁的氛围为香港高校的发展提供了良好的条件。本文分析了香港社会与香港高校廉政建设的经验，就加强内地高校廉政监督工作提出了建议。

关键词：香港高校廉政建设启示

香港高等教育发展已经历了一百多年的历史，从1911年成立香港大学到现在的8所公立大学，从无到有，不断发展和崛起。据英国《泰晤士报高等教育副刊》与IDP教育集团全球首发2011—2012年世界大学排名，香港四所高校跻身全球高校200强。[1][2]香港高等教育的发展已成为内地、台湾等地教育界所关注的热点。香港高校的国际化办学、政府的大力支持、教授专家治学的管理架构成为其成功发展的重要因素。要保证这些办学措施发挥作用，使高校健康、稳定的发展，需要具备良好的社会环境和有效的校内外监督体制和工作机制。本文分析香港社会和高校廉政建设经验，期望对内地高校廉政建设有所启示。

香港社会廉政建设经验概述

香港高校健康有序的发展根植于所处的社会环境。从“透明国际”连续多年发布的“清廉指数”看，国家的清廉指数与经济发展水平呈正相关，经济发展越是发达的国家，其政府的清廉指数程度越高，否则反之。香港廉洁的社会氛围为高校的发展创造了良好的社会环境，为香港高校的成功提供了土壤。

1.设置独立与专业的廉政机构

香港地区治理腐败的成功经验之一，就是廉政公署（ICAC）的成功运作。廉政公署下设执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门，分别承担查处、预防和教育的任务。执行处负责接受市民举报贪污并开展调查；防止贪污处负责检查各政府部门及公共机构的工作常规及程序，预防腐败现象发生；社区关系处负责宣传法制教育，争取市民积极支持反贪工作。香港“执法、教育、预防”三管齐下的反贪策略有效地打击了腐败行为，为香港形成崇尚廉洁氛围打下了坚实基础。[3]廉政公署是直接对香港最高行政长官负责的完全独立的反贪和监督机构，不属于香港政府体系；人事、财政独立，不受政府部门制约；法律赋予廉政公署独立的搜查、扣押、跟踪、审讯等调查权，这使廉政公署从体制和运行机制上切断了受其他部门制约的可能，有效地避免了来自官场的权利、经济、人事干扰，在体制上保证了监督的实效性。廉政公署有一支专业反贪队伍，包括会计师、核算师、工程师以及电脑网络、法律、刑侦等门类的专家，保证了工作的专业性。

2.争取民众支持的反腐理念

社会公众的支持是香港廉政公署反贪成功的秘诀，廉政公署将市民对反腐支持的理念，贯穿到实际工作中。社会关系处作为与市民联系的桥梁，将廉洁信息向市民传播，许多组织，如工商企业、高校等与廉政公署合作，通过讲座、会议、展览等活动形式，对市民进行正确的价值观教育，培养其诚信、廉洁意识和职业道德，让公众通过教育感受腐败对社会的危害，使大众配合反贪工作。从1974年ICAC成立前后的不同社会环境和惩治腐败的效果来看，廉政公署的工作真正维护了公众的根本利益，这些工作为廉政法制教育宣传打下了很好的基础，也推动了廉政法制教育取得实效性成果。[4]

3.培养良好行为习惯和道德诚信为主的廉政法制教育

香港法制教育是传统的“廉政教育”制度的升华，其基础离不开社会健全的法制。自1974年ICAC成立以来，《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》三部条例作为法定依据，为反腐提供了法律保障。香港廉政教育的对象是社会中每一个自然人及组织。只有面向社会每一个群体和组织进行廉政法制教育，营造一个廉洁、健康的社会环境，贪污腐败行为才能减少。大学作为社会组织，既是廉政法制教育的传播者，也是受教育者。同时，ICAC主张全民廉洁教育，儿童教育是重点，通过移风易俗培育肃贪倡廉的好习惯。对儿童及青少年是好习惯的培养，对成年人是去除坏习惯。良好的行为习惯是道德诚信的基础，道德诚信文化使廉政法制教育成效显著，有力地促进了社会整体廉洁环境的形成。[5]

4.严格执法的反腐措施

香港对贪污腐败“零容忍”并不是体现在某个领域或个案的严惩上，而是做到了逢贪必究。一旦贪腐被受理，再小的案件也必须走完全部诉讼程序，罪名一旦成立，就要追究法律责任。这些处罚在一定程度上提高了腐败的成本。在香港，贪污犯罪的主体既可以是政府部门公职人员，又可以是大学的教师或行政人员，也可以是私营机关的雇员。香港的法律规定，没有“起点刑”“贪污一元钱也是贪污”，只要被查实，同样受到惩处，廉政公署查办的贪污金额最小的只有5港币。[6]

5.多方位参与的监督机制

除专门机构外，民众、媒体和舆论监督在香港均发挥重要作用。香港政府高度开放，每件事都非常透明，各司、署、局每年要向立法会和特首做财务和总体工作报告，市民可以旁听，行使知情权和表达权。舆论监督是香港监督的主要形式之一。[7]香港的媒体非常发达，每天数百份报纸可以对香港社会进行全方位的扫描，这些公开的监督很大程度上抑制了腐败行为的产生。香港高校也是在这样的氛围下，接受民众的监督。

香港高校廉政建设经验概述

香港高校在短时间内，取得了令人瞩目的成就，得益于香港廉政的社会环境，以及依法治校、公开的办事程序及合理配置的治理架构。

1.相互制衡的组织架构

香港8所公立大学，都有独立的大学法例，大学法例是经香港特别行政区行政长官会同行政会议同意及通过，再经立法会通过相关法例。法例规定，香港高校普遍设立校董会、教务委员会、管理层和学院各种院务委员会。实践证明，这些机构的协调运行，相互间起到了制衡作用。香港高校行政管理的特点是每所高校都普遍实行董事会领导下的校长负责制。校董会是学校的最高决策机构，负责行使大学权力，执行大学责任，处置大学资产。董事会成员从非公职人员或非大学雇员中选出，由具备丰富工商经验的社会人士担任校董会主席、副主席等职。

教务委员会是学校的最高教务机构，负责与教学和学术有关的政策制定，董事会不干涉。教务委员会的成员大部分是学术人员、教师、各学科的带头人，他们熟悉、了解学科的发展，行政人员占很少一部分，委员会制定政策后，行政部门负责实施，实现了专家治学，减少了行政权力的干预。[8]以校长为主的管理层，在制定政策时，须通过各种委员会的讨论、论证，广泛征求意见，制度形成后，由财务、教务等内设的行政机构人员执行。这些机构的设立模式，发挥了机构间的制衡作用，从组织架构上减少了行政权力的干预途径，实现了高校自治、学术自由。

2.政府对高校的宏观调控

香港高校按照大学条例开展各项学术工作，香港政府没有干预大学内部事务的权力，政府的宏观调控通过法律的方式来实现。如大学监督由香港特首担任，学校的财务要公开，财务预算和决算要向指定人员报告。政府的调控方式，一方面对高校的行政权力和学术权力起到很好的制约作用，另一方面，法律对政府的权力加以制约，降低了政府官员的腐败机会。[9]

3.社会机构对高校的制衡

香港高校的经费每年大约50%左右来自香港政府的拨款，香港政府委托大学教育资助委员会（以下简称“教资会”）这一中间机构，实现对高校的拨款。教资会作为香港政府和高校的“中间人”对香港高校的发展及其拨款进行研究。教资会成员是由国际学术界知名人士和香港社会各界有成就的人组成。这样，教资会在研究学校工作时才能以“内行人”的角色开展工作。香港教资会的功能体现在：向政府提供意见，并监督大学经费的使用；代表大学保护大学的自主权。政府尽管通过教资会对大学进行拨款，但教资会的拨款计划由政府决定。[10]

4.独立运行的监督机构

香港高校之所以能做到规范、廉洁，发案率较低，高校独立的行政监督机构发挥了重要作用。香港高校的监督机构是高校的审计部门，其职责为评估大学的财务、行政和大学内部内控制度的执行效果和效率。以香港理工大学为例，大学设置了内部稽核组（有的高校称审计处），为保证内部稽核组的独立性，稽核组的工作对学校的审计委员会负责，审计委员会全部为校董会成员，不参与大学任何日常运作。同时，审计委员会制定《审计宪章》明确内部稽核组的工作职能，并明确其不隶属其他部门，有权了解所在大学的各类工作记录，并对资产进行审计，独立开展工作。内部审计主要通过财务软件、报表，检查财务状况和经营成果。

5.服务和公开透明的办事程序

香港高校在行政管理中坚持“服务至上”，对学校各项工作实行“小管理，大服务”，高校行政管理人员强调任职资格，实现专业化服务队伍，每一个环节都非常清晰透明。如将高校中的财务管理、设备采购、科研管理中每项工作的程序公开透明，教师可以在网上随时查询。香港高校的行政管理队伍，为高校的教授提供了专业的、精细化的服务，使教授全身心地投入科研、教学中。由于香港高校行政管理队伍坚持服务理念，极大地淡化了权力的作用，也淡化了人们对权力的崇拜和敬畏。香港政府规定，高校学术自由，在香港社会廉洁的氛围和完善细致的服务体系下，香港高校的科研、教学及人才培养硕果累累，教授安心教书、育人，没有对权力的向往。

香港经验对内地高校廉政建设的启示

香港经验表明，高等教育应遵循自身的发展规律，通过完善高等教育体制和监督模式，促进高校廉政建设。香港社会和高校廉政建设的经验，对内地高校的廉政建设具有重要的借鉴意义。

1.提高监督机构的地位，实现监督机构设置的独立性

从香港的反贪历程来看，正因为廉政公署和高校监督机构设置的独立性，经费使用、人员使用等不受其他部门的限制以及利益制约，才使监督效力得以显现。香港高校监督部门直接由校董会领导，人员的聘用、酬金由校董会决定。因此，建议内地高校纪委监察、审计部门由上级纪检、监察机关垂直领导，包括人员的安排及相关的待遇，全部由上级纪检机关统筹安排和管理，实现体制制约作用。

2.强调党委的领导作用，实现管理与办学分离

香港高校具体管治架构方面，不同院校略有不同，但普遍设有校董会、校务委员会、教务委员会，以及对校内行政的制衡措施。校董会不参与学校的教学、科研的管理。香港高校的教学、科研管理是在校长领导下，享有学术自由权。真正实现了管理和办学有效结合，淡化了行政权力。鉴于此，内地高校在党委领导、校长负责的领导体制下，应借鉴香港高校校董会的管理模式，内地高校党委的主要职责就是在党的路线方针指引下，提名大学校长，维护大学权益，强调服务功能。而大学的人才培养和教学、科研管理全部由校长负责，实现管理和办学的协调，淡化行政管理权力化，使高校享有充分的学术自由。

3.完善高校专业化管理，推进现代大学制度建设

香港地区的大学条例清晰地界定了政府与高校的关系，以及政府对大学资助、资源配置及监督的管理方式，突出高校自治地位。借鉴香港地区大学内部管治架构模式，进一步完善高校党委领导下的校长负责制，构建决策权（党委领导）、行政权（校长负责制）、学术权（学术委员会）相互制约的权力结构，完善大学治理模式，推行民主管理。可以考虑在条件成熟的高校，成立由校内教师、学生、职工以及校友和社会相关专业人士组成的各种专业委员会，在党委的管理下独立开展工作，提高管理的专业化程度，强调专业化管理，弱化行政干预。围绕高校人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新四大功能，对各类事务进行清晰、具体的界定，制定相应的业务流程，并将高校的业务管理与行业职业化资格相结合，加快信息化管理的步伐，通过科技防腐，达到源头治理的目标。

4.强化法制教育，营造廉洁氛围

目前，国内开展的反腐倡廉教育很大程度上集中在价值观和世界观上，这些教育价值理念主要来源于政府查处的案件所给予的启发。因为受传统思想的影响，内地在有些领域形成了不良风气。我们应借鉴香港的教育理念，从人们的行为习惯入手，加大法治宣传教育，让人们了解当办事习惯或个人利益与法律冲突时，要遵从法律的规定，且应当让大众了解违反法律的后果，树立公平诚信的价值观，鄙视和自觉抵制腐败行为。就目前情况，高校也应利用媒体宣传国家反腐倡廉的法律法规、国家政策、举报方式、执法程序、惩罚力度及效果，使广大教师和高校管理人员了解其中的内容，从而使教职员工提高廉洁意识和法制素质。

5.加大校务公开力度，拓宽社会参与反腐的渠道

香港廉政建设成效显著很重要的原因是他们的工作取得了民众的支持和信任。只有来自群众的监督才是最有力的监督。让群众监督的前提就是让大家了解政策制定的过程、执行的效果，这样大家才能够有渠道监督、有监督效果。香港高校各种办事程序，如采购招标、职称评定、基建招标办事程序都可以在网上查询，因此大学不仅有广大教职工进行监督，而且社会各界也可以通过不同方式开展监督。建议内地高校应加大信息公开力度，畅通监督渠道，使高校广大教师对腐败现象“零容忍”，真正利用公开程序等手段，发挥监督作用，提高监督工作效率。

参考文献：

[1]韦家朝. 经验与特色：高等教育的香港模式[J]. 国家行政学院学报， 2012，（4）.

[2]泰晤士报特刊公布世界大学排名[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/edu/2011-10/07/c_122124496.htm，2011-11-28.

[3]白锐. 社会资本与腐败治理：以香港特区廉政公署为例的分析[A].当代中国政治研究报告[C].北京：社会科学文献出版社，2010.274-282.

[4][5]宋世勇. 香港地区廉政法制教育的基本内涵及经验[J]. 中共中央党校学报，2010，（6）.

[6]张文斌.香港廉政建设的基本经验及启示（上）[J].宁波通讯，2012，（3）.

[7]张、张国玉. 中国官员治理的困境及其应对[J]. 华东师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（2）.

[8]余海波. 香港科技大学的发展与启示[J]. 国家教育行政学院学报， 2010，（11）.

[9]孙福金、 查竞春. 香港高校管理体制与运营经验[J]. 特区实践与理论.

[10]施小平. 试论香港高等教育管理模式[J]. 高教论坛，2006，（4）.

（作者单位：北京科技大学）

[责任编辑：于洋]