异地高考政策：具体规则与利益博弈

李晓燕 刘慧珍

摘 要：最近几年异地高考问题的争论引起各方关注，四部委的《通知》宣告了异地高考成为可能。但国家对于异地高考政策只给出了原则性的建议，具体的政策实施规则还有待地方政府的配套政策出台。异地高考政策的诞生，揭示了政策自下而上互动而成的新路径，同时，也给我们提出了需要进一步研究的深层制度改革问题。

关键词：异地高考教育权利教育公平利益博弈制度改革

博弈：政策出台前利益相关者的互动

2012年8月30日，教育部公布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（以下简称《通知》）。尽管《通知》是以四大部委决定的形式出现的，但其本质上却是一个被动的政策选择结果。改革开放30多年来，人口流动已成为现实。据2010年第六次全国人口普查数据显示，我国流动人口有2.6亿人。据全国妇联2007年调查数据，与这2.6亿流动人口同时存在的是约5，800万的留守儿童和2，700万的随迁子女。在户籍制度没有根本改变的情况下，随迁子女在迁入地接受义务教育的政策早几年就已经出台了，而与户籍制度绑定的高考报名限制却没有实质性的改变，甚至在2005年还因解决高考移民问题而得到了强化。[1]

然而，在不变的高考户籍规定面前，却是流动人口要求平等受教育权诉求方式的变化。网络时代给自发组织提供了非常便利的条件。从2010年3月开始，北京、上海和广东等外地户籍学生家长，就以学生权益监护人的身份，开始了有组织的维权活动。他们组织了“教育公平志愿者”团队，采用了各种手段，不断击打户籍制度形成的高考地选择权利的壁垒：上访教育部、召开媒体见面会、拜访关注教育的学者和名人、给教育部长发公开信、约见教育部官员进行面对面的沟通、给两会代表发公开信等，采用法律允许的各种手段，推动政策的改变。

北京的志愿者们借助地利的条件，每月一次轮流值班到教育部递交公开信。闸门开始松动，2012年1月教育部发布了《2012年工作要点》，在第12条中明确提出了“要研究制定随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。此后，家长们提升了博弈的速度和力度。2月6日，家长们给教育部长发出了公开信，并从那天起每天都派人到教育部递交公开信。在公开信中，家长们明确提出了维权诉求：为所有纳税人提供不分户籍、不分贫富、不分地位的公平教育机会，户籍与学籍分开，以学籍为高考报名的主要条件。同时，信中还提出，要面见部长讨论异地高考问题。2月23日，教育部约定与家长见面沟通。当天，中国政府网公布了2011年制定的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，在第十一条明确提出，要对造成暂住人口学习、工作和生活不方便的政策措施进行清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。3月1日，志愿者们发出了《九万随迁子女家长致全国人大代表和全国政协委员的一封公开信》，呼吁“尽快取消高考户籍限制”。全国人大代表、民进中央副主席朱永新在两会上向教育部和公安部提交了《关于尽快出台政策解决非户籍常住人口子女教育问题的建议》。各类社会团体的影响，加快了各级政府的回应速度和力度。

2012年2月29日，山东省教育厅宣布，2014年将在全国率先允许非户籍考生在山东省参加高考。之后跟进的广东省和福建省，都将异地高考政策的实施时间定在了2014年。在2012年3月的全国政协十一届五次会议开幕式上，教育部长袁贵仁声明，异地高考改革方案将在10个月内出台。《通知》在约定的时间内出台，表达了政府解决问题的诚意，也昭示了在各方的博弈过程中，方便管理的政府利益向公民的教育权利作出了让步。

门槛：政策留下的时空敞口

《通知》出台前，异地高考政策能否成行，吸引了社会各界的关注和讨论。《通知》出台后，依然留下了一些需要进一步确定的规则问题，如具体实施时间、什么人能够得到异地高考的权利、权利适用的空间有多大等。因为《通知》只是对一些原则作出了规定，但具体的操作细则，还需要各个地方政府结合本地情况来决定。《通知》揭示了异地高考政策的意义：“坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、加强和创新社会管理、 维护社会和谐具有重要意义”。《通知》提出了实施规则的基本原则：“统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作”，“因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策”。

同样作为国家公民，不能因为一纸户籍，就使得不同地区的学生享受差距过大的教育权利。在输入地，非户籍居民和户籍居民应该具有均等的教育机会，维持不同户籍学生的利益平衡，这样才可以使得整个社会的教育公平水准得到提高。对于教育而言，户籍制度本就是不公平的，不能因为制度原因剥夺学生平等的受教育权利。在《通知》下发之后，此种教育公平理念已成为政府与民间各种利益相关者的共识。但是，具体到异地高考政策如何平衡异地考生与本地考生的权利问题，还需要利益相关者们继续博弈和互动。

社会各界对异地高考政策规划提出了不同的操作样本。主要有三种：一是“异地借考”思路。二是放宽高考报名资格条件的思路。即通过将“户籍+ 学籍”高考报名条件，调整为“居住证+ 学籍”或者“多年纳税证明+ 学籍”来解决进城务工人员子女的异地高考问题。三是高考改革思路。探索建立“统一测试+ 高校自主招生”的考试招生体系，所有学生不分户籍选择参加自主招生统一测试，学校结合统一测试成绩、考生中学成绩、考生所在地教育因素综合评价，进行录取。[2]

“教育公平志愿者”们，也曾公布了经过调查后提出的“随迁子女输入地高考”门槛高度：随父母在常住地上学至高中毕业，达到3年以上连续学籍的学生就应该可以在居住地参加高考和录取；北京和上海两地的学生连续学籍要达到4年以上的标准。

从上述政策建议中，我们可以预见到，在《通知》给地方政府留下的操作空间中，利益各方虽仍然会有一定的博弈，但是各方都会比较理性，其差别无非是当地学习时间长短和政策具体生效时间的早晚两个方面。因为《通知》给了地方“因地制宜”的裁量权。

治本：需要深层次的制度改革

其实与户籍绑定的高考问题，远不止异地高考所涉及的非户籍地参考资格问题。曾经引起高层出台政策进行规范的还有“高考移民”问题，即为了提高被高校尤其是优质高校录取的概率，一些学生在高考报名前将自己的户口迁入不是自己接受普通教育的、且教育水平相对落后些的其他省市，并在户口转入地报名参加高考。在国家统筹的计划招生名额不变的情况下，这些“高考移民”就挤占了当地学生的升学机会，因而引发当地考生及家长们的严重不满。所以，2005年教育部和公安部联合颁发了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，要求“各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作”，要坚持户籍学籍双认定原则。其后，一些省市开始实行地方性课标和高考单独命题，以期减少高考移民的流入。

首先，今天的异地高考政策，试图解决的依然是与户籍绑定的高考报名资格问题。但是，利益诉求的对象变了，政策的规则变了。如今是有条件地放开户籍作为高考报名资格的规定，而且，放开门槛的高低取决于地方政府的操作性规则。这个弹性空间，是否会引发各地政策差异造成新的教育公平问题？因为因地制宜的原则，一定会体现出地方规则的差异性，而公平的教育权利需要普适性的共享标准，在共同标准下的任何特例，都是对统一标准的违背。既然是允许异地高考了，门槛高低差别一定会造成新的教育公平问题。

其次，在高考报名资格整体原则维持不变的情况下，即考生必须在户口和学籍所在地报名参加高考的大原则不变的情况下，允许在某地有长期居住和求学经历的人参加当地的高考，那么其他群体对异地高考的合理诉求是否也能得到政府的支持呢？如父母长期在某地工作的留守儿童、如户籍近期变动的考生是否可以在户籍地报名参加高考。

再次，在统一分配招生名额的前提下，非户籍考生流入地的学生和家长也有教育权受损的担忧。上海本地学生家长也曾多次到上海市教委，提出他们的维权诉求。的确，在统一分配高考招生名额的条件下，非户籍生流入或多或少都会对本地学生录取几率产生一定的负面影响。虽然《通知》提出要给有非户籍考生流入地增加统招名额，但是具体是否能够与流入生的比例相匹配，的确是个令考生和家长担忧的问题。因为，非户籍学生增长的速度是难以预料的。

对上述问题的思考，并不表示我们反对异地高考政策。相反，我们主张公平的教育权利，对于任何能够改善教育公平的举措都双手欢迎。不仅因为教育公平是教育民主化的指标之一，而且更重要的是，公平的受教育权是教育稳定和持续发展的必要条件，也是社会繁荣和稳定发展的必要条件。但问题在于这个改善措施是否完善，至少应该是帕累托式的改进，即不会因此而产生新的教育权利受损人群。据统计，2011年北京市的小学新生有47.6%为非户籍学生，此现实既是非户籍生流入地考生和家长忧虑的注脚，也是在流动人口达到如此比例的现实情况下，与户籍绑定的高考制度必须改革的充分证据。因此，我们希望从根本上认识和解决问题，同时也担忧这种针对性过强的局部解决方案，会引发新的公平问题。无怪乎有人会担心“异地高考即便按下葫芦也会浮起瓢”。[3]

在户籍与高考报名资格绑定的根本制度问题没有改变的情况下，占到如此比例的非户籍学生，不论出台多少针对特定人群的支持性政策，都无法真正平衡户籍和人口流动产生的所有问题。此外，高考招生指标的统一分配制度不改革，地方教育发展水平差异引起的各地高考录取机会不平衡就会存在，由此引发的高考移民流也不会停止。《通知》所标志的异地高考政策，其进步意义在于，政府开始关注教育管理过程中要保护受教育者的教育权利问题，而且，政府能够与利益相关者进行互动，并尊重民间群体的利益诉求。

任何事情都有双面性，有针对性的改革，必然不会对根本性和整体性解决问题有所帮助。罗尔斯在其《正义论》中明确指出“平等的公民自由是确定不移的，由正义所保证的权利绝不受制于政治的教育或社会利益的权衡。”[4]真正平等的受教育权利，也同样应该是排除个别社会群体利益干扰的，对所有受教育者一视同仁的普适原则下的教育公平。按照教育社会学的理论，只有回归到依据受教育者的学习意愿和学习能力来分配教育机会时，教育机会才是真正均等的。异地高考政策已经触动了问题的核心，即户籍制度对教育权利的限制，也打破了户籍制度对教育权利的刚性约束，允许一部分人在满足某些条件的前提下，可以不受户籍的约束。但若真正使户籍和高考资格脱钩，我们还需要进行非常深入的研究和设计完善的高考制度改革方案。

参考文献：

[1]参见教育部、公安部联合颁发的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》。

[2]阳锡叶.平稳突破异地高考的种种藩篱[J].湖南教育（上旬），2011，（10）.

[3]舒圣祥.异地高考即使按下葫芦也会浮起瓢[J].教育·研究，2011，88.

[4]约翰·罗尔斯著.正义论[M].何怀宏、何包钢、廖申白译.中国社会科学出版社，1988，（3），2.

[5]熊丙奇.“异地高考”的阻力究竟在哪里[J].教育旬刊，2011，（3）.

[6]王金宝.“异地高考”破题在即[J].中国新闻周刊，2010，（10）.

[7]李配亮.“异地高考”在希望中破冰[J].云南教育，2011，（12）.

[8]欧金昌.“有条件的”异地高考[J].广西教育，2012，（5）.

[9]徐金海，朱思鹤.从异地高考谈平等受教育权的实现[J].湖北警官学院学报，2012，（7）.

[10]吴学安.推行“异地高考”关键是拿出时间表[J].山西教育·管理，2011，（9），55.

[11]张苏婷.推进异地高考——中国高等教育改革的突破口[J].佳木斯教育学院学报，2011，（6），78-79.

[12]晏扬.异地高考[J].上海教育（半月刊），28.

[13]方立新.“异地高考”不能等到花儿也谢了[J].教育旬刊，2011，（11），10.

[14]张璐晶.异地高考，难在哪里[J].中国经济周刊：两会直通车，68-70.

[15]燕农.异地高考：一个时代的形容词[J].高中生之友，2011，（1-2），96.

[14]谢良兵.异地高考破局在即[J].中国新闻周刊，2012，（3），28-30.

[16]杨东平.异地高考为何破题难[J].中国新闻周刊，2010，（11），86.

[17]熊丙奇.怎样推进异地高考改革试点[J].科学中国人，2011，（5），38-39.

（作者单位：北京师范大学教育学部高教所）

[责任编辑：于洋]