关于“限塑令”政策执行状况的影响因素研究

杨笑荷 丁芳

［摘要］ “限塑令”是国家针对超薄塑料袋的环境污染现象于2008年开始实施的新政策。本文通过对湖南省常德市鼎城区“限塑令”执行情况的调查研究，发现各类零售商在不同程度上存在着执行缺陷，消费者的反响也有所不同。结合公共政策方面的理论，本文认为影响“限塑令”执行的因素主要包括政策问题的特性、政策本身的问题及政策以外的因素。针对以上问题，本文从完善政策本身、创造良好的政策环境等方面提出了促进“限塑令”有效执行的政策建议。

［关键词］ 公共政策； 政策执行； 限塑令

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 038

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）11- 0058- 03

1“限塑令”政策的背景及执行现状

２００７年１２月３１日，中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。这份被群众称为“限塑令”的通知明确规定：“从２００８年６月１日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于０．０２５毫米的塑料购物袋”；“自２００８年６月１日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源、资源浪费和环境污染。然而就我们的亲身经历而言，“限塑令”政策的执行开始时轰轰烈烈，但是时间一久，由于消费者习惯了塑料袋的方便实用，塑料袋虽是有偿的，但部分公众对它的热情仍然不减，而某些商家也公开提供免费超薄塑料袋。所以，“限塑令”颁布是一方面，是否较好地执行是另外一方面。研究“限塑令”的执行现状及其实施过程中出现的问题，并在分析产生问题原因的基础上提出有效的政策建议将具有积极的现实意义。

2影响“限塑令”政策有效执行的原因

通过笔者的亲身经历发现，大中型超市对“限塑令”的执行情况较好，菜市场、服装店等小规模经营的商家对“限塑令”的执行不到位；消费者对“限塑令”的认知及支持程度较高，但具体执行的行动却跟不上。总体来说“限塑令”从执行到现在，产生了一定的效果，但是，在执行过程中也出现了许多问题，政策的初衷并未完全实现。以下将对影响“限塑令”政策有效执行的原因进行具体分析。

2.1政策问题的特性

（1） 环保问题的复杂性、长期性。之所以出台“限塑令”主要是为了解决环保的问题，然而，环保这一问题具有复杂性和长期性，需要方方面面的共同努力。减少白色污染是一项艰巨的社会事务工程，涉及人们环保意识的强化、国家政策的扶持、环保科技水平的提高等。在我国，由于人口众多，广大老百姓对塑料袋的依赖性极强等因素使得这一问题更加复杂。要解决这一问题不是一朝一夕的事情，人们的观念需要改变，行动需要慢慢调整，因此这一问题也具有一定的长期性。政策问题本身的特性加大了政策执行的困难。

（2） 政策目标群体人数多。“限塑令”的目标群体相当庞大。在这个群体中，既包括塑料袋生产者，也包括各种各样的商家，还有为数众多的消费者。对于消费者来说，塑料购物袋的有偿使用，对消费者的消费习惯影响很大。对于正规的塑料袋厂家来说，按照“限塑令”的规定他们生产的塑料袋的规格发生了变化。对于广大商家来说，其提供的商品类型不同，经营规模不同，行为的调适量也不尽相同。

（3） 政策执行前后行为调适量大，给生活带来不便。政策的有力执行也就意味着广大老百姓能够改变以往的消费习惯，逐渐摆脱对超薄免费塑料袋的依赖。这无疑是对人们生活习惯的一种挑战，广大消费者和商家以及生产厂家在自己的行为上都将做出一定的调适，而人们倾向于保守持续的状况，因此造成人员的抵制，不利于政策的有效执行。

2.2政策本身存在的问题

（1） “限塑令”本身存在的软约束。首先，“限塑令”自身存在的软约束主要表现在政策对象缺乏具体明确性。模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。其次，政策的要求在执行上具有弹性。“限塑令”政策规定的是“限”，而非“禁”，限制的具体程度为多少，怎么“限”能达到预期目的，这是很难加以衡量的，是可变的。同时，因为是“限”，没有对塑料袋的使用者进行硬性规定，由于消费者的生活惯性，在购买东西而自身又没有携带购物袋的前提下，消费者仍然会选择重新买新的塑料袋。这样一来，“限塑令”在某一部分群体中就形同虚设了。再次，“限塑令”没有颁布其辅助措施或者没有明确的辅助措施，如利用相关的处罚条例对塑料袋的不合理使用现象进行处罚。虽然新规明确了商户的某些行为违法，但缺乏明确的执法依据和处罚条例，对商户的具体罚款数额和对市场管理方的处罚都还在商讨之中。

由此可见，“限塑令”在行政程序上，没有在制定过程中广泛征求各行业和公众的意见，导致部分规定和社会实情有所出入，部分内容过于宽泛和模糊；在精确性上，“限塑令”对“商品零售场所”界定不清，以至于在执行过程中引起公众争议，然后由国家部委下发补充意见，但事实证明，补充意见仍没有达到释疑解惑的目的，广大民众对于“限塑令”的具体要求依然一知半解，甚至很多专家都不能给出明确答复。

（2） 执行的政策资源不足。上述调查结果显示，大中型超市等大规模经营的商家能够较好地执行限塑令，但是小超市、菜摊、店铺等在中国为数众多，尤其是在广大的农村地区。这就使得工商行政部门的监管对象广泛而复杂，在人力和财力成本上远远不够。

2.3政策以外的因素

（1） 监管不力、缺乏协调。“限塑令”的监管部门在检查执行中没有严格完全按照国务院和三部委的指令执行。如前所述，由于只是限塑而不是禁塑，自由市场这个塑料袋使用量仅次于超市的地方还是我行我素，也就是说，没有丝毫影响。据一些超市人员说，超市的执行情况会有人不定期去查询，即会有一定程度的监督。这样一来，超市的限塑某种意义上已经演变成了对非降解塑料袋禁用，同时提倡使用可降解的环保塑料袋。

（2） 执行人员的素质与实际需要不相吻合。执行者对政策的认同，对政策执行的投入、创新精神，对工作的责任心，较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。并且，当政策执行者兼任政策对象和执行者的双重角色时，其往往为了局部或个人利益，钻政策“空子”，搞“上有政策，下有对策”，执行起来马马虎虎。在各个地方，“限塑令”的执法者不是长期性的机构人员，一般都是从各个部门临时抽调出来的，很少有专业素质强的参与者，很难把握政策实质和对专业问题进行及时、准确的指导。尤其是执行者的领导没有较强的业务素质和沟通能力，就很难争取到政策执行所需的各种资源，做好政策实施的宣传指导工作，制订正确的实施方案。

3促进“限塑令”有效执行的政策建议

从以上分析中可以看出，我国“限塑令”本身存在很多漏洞，而政策本身完善与否是影响政策能否有效执行的关键因素。因此，要使“限塑令”政策顺利执行，首先应该弥补“限塑令”政策本身存在的缺陷。其次，在政策执行的过程之中，应该完善各个环节。此外，政府要做好“事后服务”，积极开发替代品，降低政策带来的相关负效应。以下将提出具体的政策建议。

3.1进一步完善“限塑令”政策

针对“限塑令”政策的不精确性，可以扩大“限塑令”政策的范围。“限塑令”是一项系统工程，不可能一蹴而就。因此，需要循序渐进地推行，有主有次，有先有后。“限塑令”这一政策本身存在许多盲区，其约束力相对软弱。按照国家相关部门设定的限塑范围，各地的主要超市、商场和书店都已实施限塑。而餐饮、桶装水等未在限塑要求内，它们也是“白色污染”的源头，因此，也应该推行限塑。同时，城市限塑了，农村也要严格纳入限塑范围，改变“光说不执行”的现状。此外，“手撕袋”问题呈泛滥之势，许多大型超市里面“手撕袋”随处可见，属于变相的违背了限塑政策，也需要政策及时调整应对。

3.2加大“限塑令”各个环节的执行力度

（1） 强化政策宣传。通过政策宣传，加强环保意识，形成环保文化。相关部门可以利用新闻、网络、报纸等媒体和行业组织、社会组织广泛宣传塑料购物袋对环境的危害，提高公众环保意识。笔者认为还可以通过在学校加强对学生拒绝使用塑料袋的“绿色教育”，让学生把在学校里受到的“绿色教育”带回家，带回社区，带动全家共同参与，这样的效果会比依靠社区的宣传作用更好。同时，要注意在我国广大的农村地区加强环保知识的宣传，加强人们对使用超薄塑料袋危害的认识。此外，充分发挥志愿者组织在宣传政策方面所起的积极作用。只有人人都意识到这一危害的严重性并从自身做起，“限塑令”才能发挥其真正的作用。在治理“白色污染”的问题上，关键在于改变消费者的消费习惯和观念。现阶段，中国公众的环保意识薄弱，价格杠杆会发挥一定的作用，然而改变消费习惯更为重要。消费者的习惯可以被教育，也可以自我培养，只不过需要外在的约束力，而政府正是这种强大外在约束力的提供者。

（2） 加强执行监管。目前，像菜市场这样的政策盲点，再不加强执行监管，必然会吞噬政策的预期效果。同时，在“限塑令”的基础上，政府应该采取措施，出台一些鼓励政策。鼓励超市、商场、集贸市场等商品零售场所主动限制乃至不使用塑料袋。各部门在加强监管的同时，除了保证执行机构内部人力、财力和物力的协调之外，也要加强与其他部门之间的协调工作。工商、环保、质监、商务等各个相关部门之间要加强配合。

（3） 落实部门责任。地方各级人民政府负责本地区限产限售限用塑料购物袋工作，要高度重视，加强领导，周密部署，精心组织各职能部门制定具体办法并抓好落实。发改委、商务、质监、工商等部门要各司其职、各负其责，通力协作、密切配合，确保各项限产限售限用措施落实到位。要加强行政监察和执法监督检查，切实落实执法责任追究制度，强化地方各级人民政府和国务院有关部门的责任。对行政不作为、执法不力的，要依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》追究有关主管部门和执法机构主要负责人及相关责任人的责任。

3.3落实补充性措施的执行

（1） 为政策执行投入更多成本。对于“限塑令”而言，政府还应该承担更多的政策成本，包括对循环利用技术研发和替代品开发的投入。治理白色污染，是一个系统工程，要治标更需治本，无法一蹴而就。政府要勤作为，多作为，比如积极组织科研攻关，研制出卫生、安全、易降解、可回收利用而又低成本的环保袋或者不断加大对防污工作的资金投入和治理力度，而非禁止商家提供免费塑料袋，这样既避免了环境污染，又给老百姓购物提供了很大的方便与实惠。对于白色污染、健康环保的问题，政府完全有义务努力解决，而非转嫁责任，削减消费者权益，变相增加消费者负担，让民众为地方政府懒政买单。限塑的一个重要方面就是找到相关的替代品，在开发可降解塑料袋的过程中，政府应该为企业提供资金和政策上的扶持。此外，完全限塑在目前的中国是不太可能的事情，提高塑料袋的回收和循环再生是解决“白色污染”的根本途径。政府在这一过程中也应该承担起相应的责任。

（2） 积极处理“限塑令”的负外部效应。限塑是大势所趋，“限塑令”带来的积极意义值得肯定，但还要充分考虑其可能带来的其他社会影响。“限塑令”的出台，使得大量塑料袋生产企业停产，政府要帮助这些企业做好转型，尤其要考虑到对失业者的保障和保护。“限塑令“的出台对于厂家来说意味着增加生产成本，同时也承担了减少收益的风险。相对于非法生产的厂家，那些能够认真贯彻执行国家政策的正规生产厂家往往在市场上不占优势，政府应该对此加强监管。总之，这一政策的实施必定会带来许多负外部性效应。因此，政府要出台相关配套措施，解决限塑带来的负外部性问题。既要节能与环保，也要稳定和发展，最终都是为了服务民生。

3.4积极探寻限塑方面的创新举措

要达到限塑的效果，也可以通过其他更能促进人们自主限塑的途径。譬如包装塑料的循环利用，消费者在购物时只需一次性支付购买耐用包装塑料袋，当包装袋损坏需更换时，超市为消费者免费以旧换新；税、费结合，在实行塑料袋有偿使用的基础上，把环保税纳入消费者所要支付的成本中；对购物袋所收取的费用实行“取之于民，用之于民”，商场营业员在消费者结账时询问消费者是否需购买购物袋，消费者日后可携带这些购物袋去商场按原价兑回现金或者将收取的费用用于向消费者提供免费非一次性塑料袋，捐助环保社团、为环卫工人子女提供奖学金等。

4小结

在建设和谐社会的大背景下，环境问题将会受到越来越多的关注。相关政策制定与执行的有效与否将会对一国环境能否改善产生重要的影响。塑料袋被称为２０世纪最糟糕的发明，减少塑料袋的使用需要全民的共同努力。

主要参考文献

［1］ 洪慎章． 绿色塑料将成为２１世纪的主流［Ｍ］． 北京：机械工业出版社，２００８．

［2］ 贺圣中． 浅析“限塑令”执行难的原因及对策建议［Ｊ］． 中国高新技术企业，２００９（19）．

［3］ 于晓岩，孟亚男，潘旭． 对“限塑令”及其所产生的蝴蝶效应的探究［Ｊ］． 现代商业，２００９（17）．

［4］ 高宇雷． 多把钥匙开一把锁——看世界各地治理“白色污染”［Ｊ］． 绿色视野，２００５（3）．

［5］ 邢秀凤，王琦陶，国栋． 对“限塑令”政策效应的分析与延伸思考［Ｊ］． 生态经济，２００9（3）．