土地资源的合理开发与综合效益创造

高寒 刘闻欣

［摘要］ 土地开发是实现土地资源可持续利用的重要举措，新时期土地资源的合理开发必须重视综合效益的创造，即经济效益、社会效益和生态效益的共同实现。今后政府应从战略规划、政策引导、法律约束方面加强土地资源的开发管理。

［关键词］ 土地资源；合理开发；综合效益；创造

土地开发是在所属区域内，根据总体规划及相关规定，对土地进行平整与各项建设，从而提高土地资源使用效率，改善地区经济、社会与生态环境的活动。例如，农田水利、道路桥梁、房地产开发等都是土地资源开发利用的方向。在我国新时期建设中，土地开发具有重要意义。

1土地资源开发对综合效益的权衡

土地资源的开发利用需要以综合效益为前提。所谓综合效益，实质是指经济效益、社会效益、生态效益的并举发展。我国新时期建设需要将大量闲置或使用不力的土地资源综合改造，使其发挥经济效益，如房地产开发、高新区建设等。同时，社会效益和生态效益也不容忽视。对同一土地资源的不同开发方向，将直接带来不同的社会和生态效益，如建设生态公园和用于工业生产就会直接对环境造成不同影响。很多地区在土地资源开发整理的过程中并不能做到经济、社会、生态效益三位一体的发展。特别是在经济较为落后的农村地区，发展经济被视为土地开发的第一目标，因而忽视生态建设，不顾未来的社会效益。

2土地资源开发实现综合效益的举措

为创造土地资源合理开发的综合效益，政府应从战略、政策和法律层面制定行之有效的管理举措。

（1）设计地区可持续发展的整体战略布局。土地资源的开发整理是地区建设的基础。地方政府部门在制定经济发展规划时，必须将社会效益和生态效益也作为决策参考和战略导向，权衡短期效益和长期效益，避免只顾短期经济效益而牺牲长期社会效益、生态效益的盲目开发行为。因此，政府部门应基于可持续发展的战略指导，科学设计本地区的战略布局。从经济战略角度确立符合本地区实际的土地开发方向，如增加保障性住房建设、发展高新技术产业园区等；在社会效益创造方面，政府必须考虑本地区文化、教育、医疗等社会保障、文化素养层面的土地使用需求，以此为导向，为经济战略的制定提供指引；在生态效益方面，政府应建立未来三年、五年、十年的地区生态环境发展目标，着重从农田水利、土壤改造、户外生态建设方面制定土地资源开发的战略规划。经济效益、社会效益、生态效益的创造应当遵循三位一体、协同发展的目标，放置在同等重要的位置，甚至政府应当在社会效益、生态效益创造上投入更多精力，转变过去粗放型的土地开发方式，注重走集约化道路，以综合效益的创造维护广大人民群众的切身利益。

（2）发挥政策引导的杠杆调节作用。政府对地区土地资源的合理开发具有审批和监督的责任，所以政府要善于使用政策杠杆，制定相应的开发管理政策，引导土地资源开发利用的转型，突出综合效益创造的重要地位。政府部门在土地开发审批时，应依据可持续发展的战略导向，对大规模用地开采的生态环境影响给予高度重视，对单纯追求经济效益的用地需求保持审慎态度。例如，土地资源开发用于兴建学校、医院、生态景区等利于创造社会效益和生态效益的审批，政府可简化手续，加快审批速度。同时，在土地开发过程中，政府可提供一定的融资支持，以贴息、低息的方式解决可持续发展建设的资金问题。而对经济开发用地，应适当增加审批要求，使项目开发能够尽可能地体现社会效益与生态效益。

（3）完善法律约束。土地资源的合理开发必须具备严格的法律约束，否则各种政策、规定等很可能形同虚设，违反政策、规定的土地开发行为根本不会承担过多的机会成本。例如，土地出让环节存在“官商勾结”的行为，地方政府特别是乡村政府对土地的使用开发具有高度的话语权，随意将土地出让给房地产开发商，这种只顾追求经济利益的行为很容易影响到地区的环境保护。我国新出台的“国八条”就已明确强调对土地供应的调控，要求严格土地管理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十条规定“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”这些法律规定在实践中虽具有一定的威慑力，但从法律责任认定角度，还存在着不足，各种违法违规问题也正是抓住法律的漏洞，以缺少刑事责任追究为“保护伞”，大肆开发土地，根本不考虑土地资源开发的综合效益。因此，今后针对土地资源开发的法律约束应增加刑事责任追究，并且对有损社会效益和生态效益的开发行为要共同追究民事和刑事责任。

3土地资源开发及效益评估的跟进

土地资源的开发从审批到项目建设竣工，需要经过较长的时间周期，而且在竣工结束后，综合效益的创造成效才能逐步体现。因此，政府部门应创建土地资源开发的效益评估指标体系，将经济效益、社会效益、生态效益的评估赋予明确的指标地位。经济效益指标侧重从地区特色经济、可持续经济增长的指标进行衡量；社会效益应关注地区整体的文化素质培育、精神文明建设、社会服务保障建设的相关指标；生态效益应从地区环境质量改善、生态景观效果等方面加以考评。政府部门对土地资源开发效益的评估应划分为审批、建设、投入运营的不同阶段，投入运营后也要注重每年的审核跟进，以从中吸取经验，为后续的土地开发使用提供指导。

4总结

土地资源的合理开发与综合效益创造是政府服务于民的体现。政府应将综合效益创造作为战略目标，科学规划土地资源的开发使用，从而为地区经济与环境的可持续发展提供有力保障。

主要参考文献

［１］孟展，杨文杰，郑华伟，等．土地开发整理项目监管制度建设探讨［Ｊ］．资源与产业，２０１１（３）．

［２］徐翠兰，朱成立．土地开发整理中的生态环境问题及其对策探讨［Ｊ］．安徽农业科学，２０１０（７）．