政府主导型农地流转模式特征与演化趋势

摘要：2009年以来，我国农地流转的规模、范围等急剧扩大，对促进农业的适度规模经营，提高农业效率，转变传统的农业生产方式等有积极的作用。但由此也引致了许多社会问题，特别是一些地方政府积极强力介入农地流运作寻租，扭曲了农地流转的经济、政治、社会目标标，损害了农民的土地权益，必须引起足够的重视。本文根据土地流转利益主体及作用程度不同，将农地流转模式归纳为政府、集体、农户三种主导类型，选择分析其中政府主导型土地流转模式在土地配置格局中的特征、兴起原因、设计与运作中的利弊及未来演化趋势，以期有助于规范我国当前土地流转设计与操作，促进土地的健康、和谐流转。

关键词：土地流转；政府主导型；演化动力；演化趋势

中图分类号：F301.1文献标识码：A

一、引言

自20世纪90年代以来，中国政府在城市部门主导土地配置备受社会关注。2009年成都地区发生的“唐福珍事件”折射了中国土地流转之痛。因此，土地流转权由谁做主、能否实现土地和谐流转、不同土地流转模式能否实现健康博弈——政府在土地配置中究竟该如何作为，不仅涉及到优化土地资源配置，促进农民增收、农业增效、粮食增产，而且涉及到城乡统筹发展与社会和谐。

从利益相关者（政府、集体、农户）的视角，目前我国各区域土地流转模式可归纳为：政府主导型、集体主导型与农户主导型等“三种”利益主体模式［1］。本文以其中政府主导型农地流转模式为研究对象，探讨政府主导型在土地配置格局中的特征，结合其设计与运作中的利弊，分析政府主导型得以强化的成因及其演化趋势。

二、农村土地流转模式呈现的新特征

2009年的中央一号文件是中国土地资源配置演化的拐点，其主要是强化了政府主导型在土地流转格局中的地位，并诱发诸多土地流转的新特征。

（一）流转土地主体行政层级日趋高层化

从全国范围看，农地国有化完全被地方政府主导。如信阳模式、安阳模式、成都模式、天津模式都属于政府主导型。从土地流转收益在各级地方政府分割看，分别以县（区）、市、直辖市为主体。在2009年以前，土地流转以市县为主，省级政府很少直接介入土地流转。2009年后，省级政府（如天津市）也直接介入土地流转。信阳市流转农地的价值大小与政府参与的级别挂钩，土地流转价值越高，政府介入的行政级别就越高，其中信阳市洋山新区采用市政府主导型，县城周边采用县政府主导型，小集镇周边采用乡政府主导型，中心村周边采用行政村主导型；农业用地流转以农户主导的格局完全被打破，以固始县为例，2009年前农业用地流转权完全掌控在农户手中，土地是否流转、怎样流转、对谁流转，完全有农户掌控，2009年后农地流转权日益从农户手中转移到村委、乡、县及附属部门手中。

（二）流转边界由泾渭分明转向交叉混合

2009年前，政府主导的土地流转仅涉足集体土地转化为国有土地（简称“农转非”），几乎不涉足农业用地流转。2009年后，各地方政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大。从流转标的边界看，在2009年前，三种模式有清晰、明确、不成文的流转标的与边界。从流转标的看，农户主导型主要流转耕地、宅基地、林地等农户直接支配的资源；集体主导型（含村委、村组）流转标的是以机动耕地、河滩、林地、荒山、矿山、湖塘为主的集体直接控制的自然资源；政府征地主要是以公益性基础设施用地（公路、铁路、港口）、生态建设（如防护林）与部分小集镇建设用地为主。以信阳市为例，在耕地流转份额中，农户主导型占95.1%、集体占4.6%、政府占0.3%①。集体流转非耕地自然资源所占比重较大，占集体流转比重的61.7%。2009年后，三种模式流转标的交叉、边界模糊。在乡村，虽然不同标的可以采用相同流转方式，但是针对农业用地的流转，87.1%采用农户主导流转模式，仅有10.9%的采用集体流转、2%的采用政府流转。同时，集体主导、农户主导（以家族为主）的小产权房也在小城镇郊区存在，由于无法获得相关数据，其发展趋势难以判断。由此，为了争夺与瓜分土地“非农化”收益，使土地流转集体主导型、农户主导型由乡村向小城镇、小集市扩张；在官员政绩冲动下，土地流转政府主导型由城市部门向乡村部门蔓延。

总第428期于传岗：政府主导型农地流转模式特征与演化趋势····商业研究2012/12（三）土地流转规模呈明显大跃进态势

无论是在城市部门还是在乡村，土地流转规模、速度都发生巨大变化。2009年前，乡村部门土地流转规模小、速度慢，采用蚂蚁搬家式；其后，政府介入土地流转，却诱致流转规模和涉及范围扩大、速度加快。2009年后，集体土地整体流转、自然村落整村搬迁成为新趋势。据信阳市农业局报道，2009年底，信阳市共流转土地109万亩，占耕地总面积的13.5%。2010年，信阳共创办土地信用合作社240家，建立土地流转中心197个；流转土地总面积达到745万亩，是改革试验前的7倍。其中，流转耕地343万亩，占总面积的40%；林地336万亩，占总面积的43%；另有水面51万亩，其他15万亩。在3年内，因政府参入，农地流转面积增长3倍。黄延信的调查也存在类似情况［2］。政府主导的流转规模、速度、影响及所产生的震撼力前所未有。

（四）规模经营是政府主导型唯一目标

在农地流转大跃进背后，推手是政府主导流转土地实现规模经营的大跃进。据黄延信的调查［2］，课题组推测，产生的农业企业合作社已经超过日本农业平均规模经营水平，达到或接近美国农业企业规模经营程度。除农户主导型采用适度规模经营外，政府主导流转的土地，其经营方式采用龙头企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种经营方式。与土地流转的大跃进一样，土地经营规模的大跃进显然违背了科学的规模经营理念，也超越了城乡社会生产力发展要求。无论哪种形式的农地超大规模经营，其背后总能找到地方政府影子，都是政府主导型引致的结果。如“反租倒包”模式，即农村基层政府将农户承包地整体反租过来，再转包给各种农业企业或合作社。其特点是土地承包关系不变，转包方不履行对原流转户的承包权的义务，把流转权与流转租金的支配权授权给准政府组织村委，流转土地的农户从经营者变为定居者（旁观者），农民从有产者变为无产者。

（五）土地流转契约长期化趋势明显

一般农户、集体主导型流转期限在5年以下，但是政府主导型流转期限相对较长，多数为5年以上。事实上，在信阳市的调查发现，2年左右的流转期为农户主导型、3-5年多数为集体主导型、5年以上为政府主导型。考虑到农户主导型可自然顺延流转期的事实，其流转期未必比其他模式短，只是流转契约签署存在差异。如农户主导型多采用无非正式契约（口头契约）。在信阳的零星调查还显示，农户主导型99%属于非正式契约，其流转期顺延可达15年以上。集体主导型也存在类似情况，只是流转合同以文字形式存在，且不规范。相反，政府主导型在农业主产区以正式契约为主，其中61.3%为5年，35.9%为5-10年，10年以上较少。经济发达地区的政府主导型一般多数是发展休闲观光农业、多年生高效经济作物为主，流转用途“非粮化、非农化”明显，最长签约到2028年，其他用途流转期较短［2］。与经济发达地区相比较，信阳模式与其存在流转经营目的上的差异，其流转契约能否自发顺延，目前还无实例。

（六）流转费用支付因地因模式而异

从地区差异看，流转面积、区位、用途等因素引致各地土地流转价格差别较大。同一地块因不同流转模式而存在租金差异，地区间租金差异更明显。浙江省德清县和嘉善县土地流转租金一般每亩每年600多元，最高可达1000元，只能种粮的低洼地一般为400元。黑龙江省克山县流转价格大体在150-280元之间，多数为200元左右；绥化市流转价格平均为268元［2］。河南信阳租金按极差地租定价，优等地500元/亩，劣等地200元/亩，但是也存在零流转租金的现象。此外，虽然土地流转租金通过平等协商来决定，但不同模式租金差异明显。流行的土地流转定价机制可分为，社会关系（人情）型、市场理性型、“关系”市场型、行政市场型（简称混合型）。在河南省罗山县，相同品质的地块，农户主导型300元/亩，集体主导型400元/亩，政府主导型500元/亩。其中，农户主导型主要以关系定价为主，以市场定价为附；集体主导型以关系市场混合型为主；政府主导型几乎完全按行政市场型定价。政府主导型流转金最高，源于熟人社会与非熟人社会博弈。

（七）政府主导型流转费用支付多样化

流转费用多以现金计价，结算方式为一次交齐和分次交齐两种。在浙江德清县和嘉善县，转入方要在年底时将下年租金一次付清；绥化市的流转费用支付是先交80%以上，其余可分期付款。有些省份还存在实物计价货币结算、实物计价实物结算等方式。四川省成都市都江堰现代农业科技示范园区流转的土地每亩年租金是500公斤大米，以当时市场价折算成货币。安徽省繁昌县流转价格一般用稻谷计算，大约每年每亩200－225斤稻谷，转出户按折算比例从转入方领取大米［2］。河南信阳市农户主导型租金载体多样，但是熟人社会与亲朋关系引致零租金背后是劳役租金；政府主导型租金结算以货币或实物地租为主，并有明确时间约束。

三、政府主导型土地流转崛起的主要诱因

政府介入农地流转打破小农主导的农地流转的渐进式路径，激活了才睡的集体主导型流转模式，让行政力量从城市蔓延到乡村。但什么力量或因素让政府主导型在流转面积、规模、速度上“大跃进”，是什么力量让不同模式流转边界变得模糊，以下分析归纳出五个方面的成因。

（一）政府主导型后来居上源于政府部门的内在机制

应该说，政府促进农业用地流转是为了发展现代农业的示范效应与适当规模经营，有效利用土地资源的考虑，但在具体的实施过程中却经常被一些基层政府部门演化为政绩工程。于是在某些地方甚至出现了掩盖土地流转中的弊端、伪造流转政绩、暴力威慑迫使处于弱势的农户接受政府流转干预的“流转酷吏”，制造了当前土地流转中的不和谐现象。深入一步分析，政府主导型的崛起还源于流转主体对公共权力资源享有的独占地位与政策的解释权，于是自由流转政策演化为一个由地方政治权力中心决定的土地流转，其价值导向——政府利益优先原则。政府权力中心根据其政治、经济与社会的需要自上而下制定并控制土地流转程序和运作，而土地利益攸关者却远离权力中心。至于政府推动的大规模土地流转中的政治、经济、社会、环境等流转成本与治理成本，地方政府也有较成熟的转嫁路径。譬如，上届政府要么转嫁给下一届政府，要么把责任推卸给执行部门；要么让整个社会承担，要么由中央政府最终买单。因此，只要农户默许土地流转、只要中央不考虑粮食安全，那么地方政府愿意一劳永逸流转土地，直到没有土地可流转为止。

（二）政府主导型兴起源于中央政策嬗变

2009年无疑是中国土地流转格局的拐点，也是政府主导型在农村兴起的分界点。之前，没有任何政策鼓励政府直接介入土地微观配置；但是自此以后，历年出台的中央一号文件对农地流转推动起到了乘数效应。以罗山县为例，2009年前政府主导型的土地流转几乎为零；2009年后，地方三级政府以推进新农村建设、农业规模经营、兴办农业合作社、构建现代农业示范园为目的，利用政策激励与利益诱导农民交出土地；在责难农户主导型的非市场化同时，在农村大力推行政府主导型。这是政府主导型兴起的政策背景。

（三）地方财政赤字诱致政府主导型崛起

在城市，大量暴力拆迁与强制征地得以发生，其中一个重要原因是同地方政府收入相关。20世纪90年代中国改革引致两个结果：一个是地方政府财政收入因分税制改革、农业税废除、中小企业私有化改革而锐减；另一个是中央政府的“事权下放，财权上收”财政体制导致地方政府财政长期恶化。地方政府在地方税收开源无望条件下，政府介入土地流转，以费代税重构地方财政体制成为选择，土地财政就此兴起。同时，地方政府正面临“以地生财”最佳机遇期，一方面城市部门对土地流转有超额需求使土地财政成为现实；一方面集体土地产权与土地国有化的“双轨制”让土地财政运作成为可能。事实上，土地征卖不仅可以实现地方政府的第二财政的目标，而且产生政绩效应与收入效应，政府增收、官员致富。实证研究发现，政府主导型模式崛起同政府财政恶化相关。若以历年政府土地收入为因变量，城市新增用地面积为应变量进行回归分析，二者成正相关。虽其崛起是近10年的事情，但是历史同期数据拟合二者的同步性。我们都能看到这些年城市规模急剧扩张而农地急剧减少的事实。

（四）城镇经济先发优势诱致土地流转

从宏观视角看，政府主导土地流转兴起源于城市对农村经济资源需求，或者说是缘于我国经济城乡二元结构所形成的城市拉力与农村的推加：一方面，中国人多地少，多数农户依赖纯农业收入难以过上小康生活，必须摆脱土地，寻求新的就业机会。正是这种资源短缺陷阱与对富裕生活追求才把农村优质劳动推向城市。另一方面，城市部门对农村廉价劳动力与土地资源需求是强大的拉力。由于农村劳动可自由流动，而农地拘泥于空间区位难以自由向城市部门配置，于是政府主导的农地流转随民工潮的涌动潮起潮落。

（五）政府主导型崛起源于土地市场垄断

政府对土地国有化的垄断权引致中国土地市场二元化及政府主导型流转模式崛起。中国二元制土地市场的主要表现是，一方面，集体土地与国有土地产权设计存在制度歧视，两种土地的产权歧视必然引致交易价格歧视，由此扭曲市场的资源配置功能；另一方面，地方政府对集体土地国有化行为属于典型的非市场行为。政府在一级土地市场处于买方垄断与在二级市场处于卖方垄断地位，因于中央对地方政府市场地位特许权，所以地方政府以行政权控制土地流转权、以行政力量控制市场力量，以攫取土地流转经济租金获得土地财政，这是政府主导型崛起的市场制度基础。其市场交易权的设计不仅是对失地农民经济上的两次盘剥，而且是对民工家庭定居城镇化的两次盘剥，其弊端将随政府对土地流转强化而日益强化。

四、政府主导土地流转模式的演化趋势

政府主导型流转模式演化趋势，最终取决于促进性因素与反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。

（一）反制性因素的决定

如前所述，虽然政府主导型流转模式兴起源于其内在机理、农民贫困与政策调整的推力、垄断市场设计的引力、城市需求的拉力与土地财政的引力等因素的合力作用。但这些因素随着经济、社会的发展及改革的不断深化也在发生着变化，其反制性因素的逐渐强大将抑制这种流转模式的扩张，最终将决定其衰退。

1.民工收入效应弱化将致使政府主导型模式衰落。中国城市部门对农村剩余劳动力转移与吸纳能力，最终取决于民工家庭收入能否维持其家庭城市生活开支（民工及家属的市民化成本）［3］。其中也包括城市部门社会保障机制能否惠及民工家庭。政府主导模式来说，这是其可持续的物质载体。当然，城市的发展是吸引劳动力转移根本动力，也是推动政府主导型壮大的前提，但并非充分条件。

民工家庭收入维持市民化生活拐点的出现至关重要，如此民工家庭流转土地意愿才能持续，才能最终支撑政府主导流转模式进入稳态发展阶段。在此拐点出现之前，中国城镇化是伪城镇化，因而民工流转土地行政化是短期化非理性行为；在此之后，民工对农地侧重于长期流转。由此判断，在中国城市部门难以对农村剩余劳动力及时吸纳的条件下，地方政府干预农地流转扶持的城镇化是早产儿。以1991-2010年的中国统计数据推算，尽管中国城镇化速度较快，但人口市民化严重滞后前者，其根源是民工家庭收入的增长难以维持民工市民化的成本。对比1990年以来民工在城乡部门的收入还发现，实际工资差距经历了一个由发散趋于收敛的过程，民工实际工资在城乡的差异已处于低水平的均衡（收敛）状态。民工家庭收入过去、现状与未来不仅决定其生产方式变迁，而且决定中国土地流转模式变迁。若民工在城乡部门工资收入长期处于低均衡状态，不仅意味着城市工资拉力的终结，也意味着民工流转土地意愿将减弱、速度放缓甚至停滞。在此背景下，政府主导型土地流转模式将最终难逃衰落的命运。

2.城镇化拐点出现将加速政府主导型衰退。2011年中国社科院《宏观经济蓝皮书》预言中国将在2013年左右结束高速“城市化”过程。若预测准确，可以预见，虽然城乡劳动力转移可能持续存在，但中国经济增速将随城镇化的减速而减速。经济增速放缓将延缓或抑制城市部门对农民的引力，最终将制约农地国有化。有学者预测中国人口红利在2015年前后消失，城乡人口迁徙拐点出现将为时不远，甚至出现“逆城市化”现象。不难想象，农民就业迁徙拐点出现之时，也即中国城市化扩张放缓或终结之时，政府主导型流转模式将在城乡两部门扩张将难以为继。

目前我国城市部门处于重工业化时期，尽管城市对农村人口转移的引力在下降，这不意味城市部门扩张立即减速，城市生产力对政府主导征地模式在重工业化结束之时，其历史惯性还会让政府主导型得以延续；但是，重工业化对民工市民化贡献有限，继而对政府主导型拉力有限。从民工就业周期与城市的商业周期的联动效应看，重工业化对就业，继而对政府主导土地流转的拉力有限。对民工跟踪调查发现，在经济繁荣周期，民工流转土地涌入城市，土地流转比重上升；在经济萧条周期，农民工返乡务农，土地流转比重下降。这种波动还明显存在地区差异：在发展水平高的农业区，土地流转比重高、规模大、周期波动弱并趋向于收敛；在发展水平低的农业区，农地流转比重低、规模小，流转随宏观经济周期波动而同步波动，流转周期性强、趋势性发散。土地流转的地区差异，可能源于不同地区的工业化进程差异对土地流转模式偏好的差异。可是在中国，无论是轻工业化还是重工业化，工业化对土地与民工存在需求效应，但没有就业的稳态效应。因此，中国工业化就业效应弱，必然造成城镇化对民工市民引力化弱，最终难以为土地持续长效流转提供可能。

3.农户对政府主导型流转呈弱偏好。一是大都市周边农户土地被征所创造的“暴富效应”，在小城镇土地被征农户中并没有因失地而出现“造富效应”而得以有效复制；相反还因就业培训不足与社会保障残缺使多数失地农户陷入了物质贫困状态。二是政府流转土地带来失地农户双重贫困。一方面，被流转土地租金经常被拖欠或因通胀缩水，引起失地农户收入下降，乃至陷入生活贫困；另一方面，失地农户失去的也包括原有的生存方式，以致多数中老年农民变得无所适从，导致乡村文明没落。三是地方政府重流转过程、轻视流转责任。与基层政府对土地流转前的动员、宣传、鼓动，强化流转中的鼓励、诱导、帮扶不同，土地流转后，官员对失地农户的服务、帮扶、救助缺失，可谓流转前后“两重天”，使本来就缺少互信的官民关系，因政府介入土地流转而雪上加霜。在罗山县调查证实了以上情况。虽然政府流转土地优点多，但是遗留问题也最多。四是农户失地后才认识到土地价值。诸多因素造成多数农户对政府型流转态度的转向怀疑甚至后悔。因此，政府主导的土地流转不具备推广效应，其根本原因在于它不能解决、也无法回避农民失地后收入风险、就业风险及其他各种风险。

4.中央政府对政府主导型治理措施将日趋强化。政府主导型流转模式崇拜唯GDP至上、卖地财政，这将继续加剧农地的非农化和废弃化、失地农民的游民化与无产化；将更多引发类似“唐福珍”事件；将出现更多政府“圈地”轰轰烈烈，农民“护地”殷殷切切现象。面对地方政府征拆的短期化行为所导致社会危害，为了规范地方政府的“征拆”行为，中央政府在1991年出台了“城市房屋拆迁管理条例”、2001年“小修”旧条例、2004年修宪增补了“征用补偿”、2007年颁布《物权法》、2010年废止“旧条例”并制定2011“新条例”。然而，某些地方政府利用中央监管漏洞，奉行“上有政策，下有对策”的“圈地”模式，把城市的征地模式蔓延到广大乡村，把失地农户留下的包袱抛给社会与国家，把民众对政府公信力下降的治理成本留给中央。因此“在当代中国私权与公权的博弈中，私有权利的正当性保障每向前迈进一小步，都以无数各阶层居民日积月累的利益损害和牺牲作为沉重的社会代价，许多时候常常还须支付生命代价”［4］。在此背景下，为了粮食安全、农业安全与社会稳定，中央政府对政府主导模式的约束与规范日趋强化，对其流转边界的界定必定日趋清晰，对其流转权责的量化必将公正公平。由此推断，政府主导流转模式难以在政策与制度上持续扩张。

5.政府主导型农业企业经营难以为继。政府主导型流转租金相对要高于农户主导型，但是政府主导型的租金模式不可持续。一是其租金决定机制并非市场而是政府干预。若按照市场租金流转土地，多数农户不愿把土地流转给陌生的农业企业主，所以政府让企业出高于农户主导型的租金才能获得足够多的土地实现规模经济。二是政府以财政补贴诱致承租组织支付高租金。为了推动规模经济，政府对农业企业给予生产补贴与农机奖励政策，并鼓励农业企业通过规模经济与生产“非粮化”路径获得较高利润。虽然此类补贴对财政捉襟见肘的县乡政府来说，或许短期、小范围（如流转示范点）补贴还能维持，但是对长期大范围补贴，地方财政难以为继。因此地方政府主导型有示范效应，但不具有持续效应与推广效应。三是政府主导型企业经营收益难以回避规模收益递减规律。对农产品生产来说，若其它条件不变，无论农企生产何种农产品，随着产量增加，农产品将面临“增产不增收”困境。农企要逃避农产品弹性宿命论，企业生产出来农产品越少越好，产品的垄断地位越强越好，才能获得高利润、承担高租金。相反，随着同业企业越多竞争越激烈，承担更高流转费用的企业可能处于亏损甚至破产边缘，从而制约政府主导型流转模式延续。

6.农户主导型模式让政府主导型模式逊色。目前农业现代化模式有三种，日本模式、美国模式、以色列模式，无论那种模式都以家庭农场为依托。政府主导的中国农业现代化模式不完全相同，主要是外生农业现代化补贴模式与内生的农业现代化模式并存。外生农业现代化补贴模式是中国政府利用行政力量促进土地流转，利用地方财政补贴资本投资农业、实现规模经营的农业现代化，同时又融合了以色列合作社或美国农业企业化的经验。虽然现在谈论其成败还为时尚早，但显然违背了农业人口大国农业现代化一般规律，也脱离了中国农地流转一般国情。内生农业现代是指以农户主导型的家庭小农场经营与现代农业生产要素租赁式相结合，融合了传统农业精耕细作优点的基础上的小农现代农业经营模式，不同美日诸国模式，也不同于以色列模式，受到农民欢迎。政府主导型的农业现代化经营模式以聚变式改革为主，其经营方式以股份合作制、股份制、合作社与企业化经营为主，大量的事实证明，它们虽然有规模经济优势，但是土地产出效率低于农户主导型。根据诺斯群体意识与组织效率理论，农户主导型以家庭规模经营为基础的小农经营减低监管成本，从而实现了与小农意识兼容；政府主导型的以企业化与合作化为主的经营模式，最难以克服人治社会、人情社会的监管缺位，最终会诱致公地悲剧。人民公社演绎结果证明，土地生产组织方式必须与群体主流意识兼容，否则难以克服搭便车行为。因此，不难想象，在土地流转利益博弈中，农户主导的租赁式农业现代化模式必将蚕食政府主导的农业现代化模式运行空间。

（二）促进性因素的坚持

如前所述，政府主导型得以兴起可归纳为五点（权力依附机制、土地财政、流转政策激励、城镇先发优势与土地市场行政垄断），其性质存在显著差异：权力依附机制因政治体制而存，土地财政由财税改革而起，流转政策因土地制度而定，城镇先发优势随生产力布局而变，土地市场垄断也随中央政府决策而改。其中政治体制属于根本性制度而难以聚变；财税制度、土地制度属于依附型制度具有稳定性、长期性；生产力布局属于演变性利益制度；中央政府政策因国家利益调整机制具有突变性。因而政治体制、财税制度、土地制度变革具有历史惯性与稳定性，难以短期发生突变，属于短期稳定常量，对政府主导型兴起于运行稳定起主导作用。生产力布局、中央政府政策属于利益调整机制无时、无处不变，在城乡统筹发展政策诱导下，属于具有弱化功能的短期变量，对政府主导型的扩张具有短期的弱稳定效应与长期的递减效应。

（三）两个因素的博弈结果——政府主导模式将短期崛起、长期衰落

对以上两相反力量及合力分析。从对政府主导型促进性因素分析，其主要是制度基因的惯性，具有强化功能，所以政府主导型在短期还有蔓延与扩张的可能。但是从长期来看，推进政府主导型运行有利因素面临很大不确定性，如以人为本、依法治国，社会民主化制度全面落实，必将弱化政府主导型存在的政治、政策基础。从对其抑制性的因素看，由于前3条属于短期变量，由社会生产力决定；后2条属于短期常量、长期变量，由意识形态决定。以此推测，政府主导型在短期面临的抑制性因素难以形成强势合力，具有若中性，但在长期具有强合力效应。因此，从短期看，有利于政府主导型的力量处于上升期，不利于其发展力量处于萌芽或弱状态，前者力量超过后者，因而在短期其至少维持稳定或扩张状态。从长期看，有利于政府主导型扩张因素在衰变，其反制力量在形成累加效应，此消彼涨，政府主导型将处于衰落或停滞状态。当然，在发展水平不同的地区，政府主导型演化趋势可能存在时空方面的差异。

五、结束语

政府主导型土地流转模式在许多地方的实际运行中已经演变为地方官员主导型流转模式，其中地方政府越权、越位流转普遍存在，这与中央土地流转制度设计初衷、与国家长期发展目标、与城乡社会和谐发展的目标南辕北辙。中央政府作为制度顶层的设计者，对此必须有足够的认识与觉悟，利用宪政力量规避地方官员的流转寻租行为，若此，政府主导型土地流转模式不仅能扬长避短，而且能为民所用，最终实现农民增收、农业增产、农村增福的改革目标。正视政府主导型流转模式引致的农民生存状况与农业危机是中央政府职能。鉴于政府主导型强势地位，不是一张政府颁发的土地确权证书就能捍卫农户土地流转权益。因此，回归土地农户所有制模式、重构农户土地所有权是确保农地流转健康运行的前提；要建设具有真正宪政精神的法治机制来刚性监管农地农用，切实保护农民地权。中央应重新对地方政府在土地流转中的作为进行赋权及角色界定，其职能局限于服务；要鼓励、扶持农户主导型流转模式走向农产品市场化、服务社会化、经营规模化道路。但当务之急是立即叫停政府主导型模式，并认真反思、及时纠正一些地方政府强征强迁、“圈地灭村”等恶劣行为。

注释：

①本文数据若无注释或特殊说明，皆来源于课题组调查。

参考文献：

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