环境规制分权与治理成本在政府间分担的分析

张文彬 张良刚

摘要：本文探讨了混合治理结构下我国现有的环境治理成本在各层级政府之间的分担方式，分析中央政府分担支出的必要性，指出地方财力与环境职能之间的不匹配性以及地方环保部门的独立性问题，指出我国环境执行成本在分担方式上改革的方向。

关键词：环境规制分权；执行成本分担；转移支付

中图分类号：F205

在实践中，非对称跨界污染的广泛存在以及在我国分权治理结构下难以避免的以生态环境为代价的地方政府经济竞争，产生中央政府干预的必要性，环境治理结构表现为集权、分权混合结构。满足环境标准的过程是有成本的，在混合治理结构下，我们面临环境治理成本在不同层级政府之间的分配问题。而目前的文献主要关注不同政府层级之间环境规制职能的分工问题，却很少涉及环境标准执行成本的分担问题（Segerson et al.，1997）。

环境标准执行成本在政府层级之间的分担问题之间关系着环境标准设定是否有效率、环境标准执行成本是否有效率，地方财力与环境职能之间的匹配性以及环境执行机构的独立性等问题，这些都直接影响环境规制的有效性。在以前分析中，我们只是简单的假定由地方政府完全承担环境标准的执行成本，而且中央政府在其决策中考虑到地方政府的执行成本。那么，完全由地方政府承担执行成本、而中央政府在其决策中却不考虑这种成本支出的方式是否合理，如何形成合理的环境标准执行成本的政府层级分担方案是本文的研究内容。

一、双重道德风险与过度规制

中央和地方政府之间的双重道德风险可能会恶化环境规制的效率。Segerson et al.（1997）在跨界污染情形下由中央政府设定最低标准、地方政府负责执行（设定至少高于最低标准的具体标准）的制度安排中，分析了执行成本分担问题的重要性。由于跨界外部性的存在，为了避免地方政府设定偏离最优的过松的标准，需要中央政府设定标准（最低标准）。如果中央振幅完全不承担成本，机会主义动机使其选择过度规制，制定过高的标准；如果中央政府完全承担成本，地方政府则将失去创新和成本最小化的正确激励，这便是因为成本分担问题引致的不同政府层级之间的双重道德风险问题。Segerson et al.（1997）考虑到跨界外部性和双重道德风险，构建一个包含中央和地方政府在环境政策形成过程中的互动行为的博弈模型，表明完全由中央支付和完全由地方支付两种规则分别会导致中央和地方的道德风险，均会形成过度规制的无效率，而当且仅当跨界外部性足够大时，中央完全支付才有可能形成有效率的标准设定。

比如在美国，在1995年无资助命令改革法案（Unfunded Mandate Reform Act）出台之前，美国国会在1986年到1994年之间通过了多达72项无中央资助的中央命令（Segerson et al.，1997），地方政府认为这种命令极大加重了地方财政支出的负担，地方财政缺乏足够的能力去承担这种日益增长的执行成本。比如俄亥俄州的Columbus市政府估算其2000年执行联邦政府的环境政策的支出占其城市预算的1/4以上（Segerson et al.，1997）。在我国，地方政府对本辖区的环境问题负责，因此，地方政府承担了大部分环境标准的执行成本，2008年，我国财政支出在环境保护方面的支出为1451.36亿元（决算数），其中中央财政支出仅为66.21亿元，仅占4.56%。在这一分担方式下，如果中央政府并不考虑地方政府的执行成本，势必造成环境标准过紧问题，从而导致地方政府缺乏激励执行标准。在实践中，如果中央政府并不承担相应成本，很难保证其决策能够完全考虑到地方的执行成本问题。因此，我们需要寻找一种合适的执行成本分担方式来破解这种双重道德风险所导致的效率损失问题。

二、地方财力与环境职能之间的匹配性

在我国，法律明确规定地方政府是本辖区环境治理的主体，承担绝大多数环境治理的执行成本，2008年地方环境保护财政支出占总支出的95.44%，地方财力与环境职能之间的匹配问题尤为重要，如果地方财力与其需要履行的职能并不匹配，地方政府自然难以完成其执行任务。所以，不同成本分担方式通过这一途径影响环境规制的效率。我们从地方总体财力、地方财政支出结构以及地方不同政府层级财力结构角度出发讨论这一问题。

从中央和地方的财力分配来看，根据图1，在1994年分税制改革之后，我国地方财政收入占国家总收入的比重从1993年的78%下降到1994年的44%，中央政府对财政收入的控制力明显上升而地方政府的控制力明显下降。但是，地方财政支出的比重并没有在1994年出现明显的拐点，且总体上呈增长的趋势，到2009年接近80%。因此，从支出角度来看，地方政府依然居于完全主导地位，分税制改革并没有改变这一点。就环境保护支出而言，该项指标地方财政支出比重超过整体比重近16％，而剔除掉中央政府在国防、外交上的支出之后，只超过整体比重10％，而且，中央政府在环境标准建设、环境科技等方面的投入并没有计入该项指标。所以，考虑到我国较高的财政支出分权结构的现实，在地方政府对环境问题负主要责任的情形下，地方政府试图要求中央政府承担更高的环境治理成本的份额的空间尽管有，但并不是很大。

实际上，地方财力与环境职能之间匹配性的问题在于地方财政支出中分配给环境保护部分的支出和其履行环境职能之间的匹配性。在中国式分权结构下，财政收入激励和政绩考核需要，为增长而竞争导致地方政府公共支出的结构偏向于生产性基础设施建设，而一定程度上忽视了公共服务的支出（傅勇、张晏，2007）。显然前者的投入可以直接产生GDP并能在短期内促进更多新的GDP以及财政收入的产生；后者在短期内表现为财政支出的扩张以及在短暂任期内难以转化为GDP，因此，政府竞争会加剧财政分权对地方公共支出结构的扭曲。我国财政年鉴从2007年开始单独报告地方财政支出中的环境保护支出项目，从表1可见，2007和2008年我国地方政府环境保护支出分别为961.23亿元和1385.15亿元，仅占地方本级财政支出的2.51%和2.81%，仅高于主要依赖于中央财政的外交、国防、科学技术以及文化体育与传媒四个项目的支出，因此，环境保护在地方政府财政支出中的比重偏低。根据陈斌等（2006），地方经费总体缺口达40％，其中人员经费，公用经费、监督执法经费、仪器设备购置经费、基础设施经费缺口率分别为12 .9％、30％、50.8％，104.5％和146.2％，基础设施经费和仪器设备购置经费的缺口最大。所以，我国地方环保部门预算明显偏低，难以与其环境保护职能相适应。

以上基于加总数据的分析可能忽视了省份之间的差异。从分省地方政府支出来看，根据表2，江苏省地方财政支出中的环境保护支出数额最高，其次为内蒙、四川，最低的分别西藏、海南、天津，因此，环境保护的财政支出数额并不和地区的发展水平相关，没有呈现明显的东、中、西的差异。而从人均环境保护支出来看，则西部地区，尤其是西北地区的数值明显高于其他地区。最后，从各省份环保支出占其本级财政支出的比重来看，欠发达的中西部地区的比重明显高于东部地区，内蒙、宁夏、青海最高，在5%以上，上海最低，不到1%，但是与上文提及的美国城市环境保护支出占其财政预算收入的10%～25%有明显的差距。上述现象可能和环境保护支出统计中包含了退耕还林、退牧还草有关，这两项地方财政支出在2008年分别达到301.33亿元和19.29亿元，总计占地方财政环保支出的23.15%。退耕还林工程涉及除山东、江苏、上海、浙江、福建、广东6个东部省份之外的其余25个大陆省份，其中长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区①以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区作为重点区域，而这些重点区域主要分布于我国西部地区。限于数据缺失，我们不妨假设在这两项支出90%、80%、70%、60%属于西部地区的情形下，如果剔除这一支出项目，西部的环境保护支出、人均环境保护支出以及环境保护支出占本级财政支出的比重发生了明显的变动。根据表3，即使有90%的地方退耕还林、退牧还草支出属于西部地区，剔除之后的西部地区人均环境支出和比重的优势虽然明显下降，但是两项指标仍高于广东、福建等东部省份，另外，占本级支出的比重还超过天津、上海。我们再从2008年各省份环境治理投资占GDP的比重来看，根据表2，最高的是宁夏，但仅为2.81%，其次是为浙江，省份环境治理投资占GDP的比重偏低，且与经济发展程度也基本上没有正向关系。不过，从环境监测经费来看，江苏最高，广东次之，东部地区基本上高于中西部地区，人均环境监测经费则是内蒙最高，东部地区仍有明显优势。因此，省份在环保支出内部结构方面存在一定程度的差异，可能因为东部地区的环境治理水平相对较高，并将重点转向环境监测。

为了进一步讨论省份环保投入差异的原因，我们选择人均GDP、人均本级地方财政支出、单位GDP能耗、单位工业增加值能耗、单位工业增加值SO2排放和单位工业增加值COD排放6个省份特征与上述环保资金投入的相对值做相关性分析。简单的相关系数表明，表征省份经济发达程度的人均GDP和地方财政环保人均支出、环境污染治理投资占GDP比重不相关，而与环保支出占地方财政支出的比重呈显著的负相关，但与人均环境监测经费呈显著正相关，因此经济发达程度与环保投入的重要性并没有相关性。表征省份财力的人均本级地方财政支出则只与地方财政环保人均支出和人均环境监测经费正相关，因此地方可支配财力仍是地方环保支出的重要保障。表征省份能耗强度、污染排放强度的指标与地方财政环保人均支出、环保支出占地方财政支出的比重和环境污染治理投资占GDP比重基本上呈显著的正相关，这意味着环境、能耗问题相对严重、环保压力大的省，其环保资金投入的相对值也较大，但是这些地区可能仍处于环保治理的初级阶段，在环境监测方面的投入相对较低，环保投入的资金需要压力较大。

因此，从省份差异来看，地区经济的发达程度与地区人均环境保护财政支出和支出占本级支出比重并不呈正相关，即发达地区的支出结构并不优于欠发达地区，甚至不及欠发达地区。这和傅勇、张晏（2007）发现地方财政支出结构的扭曲并不会伴随经济增长而自动纠正的结论是一致的。如果不对当前政府治理结构加以调整，通过经济增长并不能解决环境保护支出比重偏低的状况。同时，我们也发现，重大生态环境工程项目的开展也会深刻影响一个地区环境保护支出。上文提及的退耕还林、退牧还草工程对于加大西部地区环保支出和提高环保支出比重发挥重要的作用，上述工程的实施很大程度上依赖于中央转移支付的支持。但是，目前转移支付在地方环境支出方面的诱导作用仍主要体现在少数工程上，没有形成全面、系统化的诱导机制。最后，地方可支配财力决定其环保资金投入，而节能减排压力大的省份在这方面投入的相对值也较大，同时这些省份往往也是欠发达省份，因此，这些地区的环保投入资金的增长空间的拓宽难度较高。

这种不匹配性在地方政府的不同层级之间亦表现为明显的差异。根据《中华人民共和国环境保护法》规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，因此，省、市、县三级政府都是本辖区环境保护治理主体，而且县级政府是环境治理最基层的政府机构。根据国家环监局和美国环保协会基于我国8个省（山西、辽宁、吉林、江苏、湖北、湖南、广东、海南）、4个直辖市和4个其他城市（武汉、西安、郑州、马鞍山）为单位的调研表明，2004年省、市、县三级环境执法机构的财政预算资金平均为183.8万元、236.5万元和64.8万元，与2003年比较而言，省、市增长较快，而县级仅增长1.5%；而就各级环境执法机构实际支配资金（包括专项资金、预算外资金）来看，省、市、县三级平均分别达到220.7万元、466.1万元、185.1万元，省市两级的预算外资金大幅增长而县级预算外资金明显下降。因此，在实行《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》之后，相对于省市两级，县级机构的经费压缩较多，且没有及时通过财政预算补充，资金缺乏保障。县级机构资金的缺乏直接导致县级环保执行机构人员素质结构偏低，中专以上（不含中专）比例仅为63.1%，本科以上比例不到10%；执法设备落后，县级设备估值平均仅为44.86万元，不到市级的25%，人均车辆数为0.08辆，达到三级以上标准的仅为59.3%（陆新元等，2006）。而在《国家环境监管能力建设“十一五”规划》执行以来，中期评估也表明县级环境监管能力建设总体仍较慢，达到建设标准的县级环境监测机构不到17%；全国区县级环境监测机构平均16人，低于《全国环境监测站建设标准》的三级标准，环境监测的专业人才比例偏低；监测执法经费不足问题仍未有效缓解（吴舜泽等，2009）。基层环保部门的经费现状与其作为“处于环保‘战场的最前沿，是环保事业的根基和命脉”的地位极不匹配。

所以，因为政府治理结构中的激励扭曲和中央转移支付的诱导作用有待完善，地方财政支出中分配给环境保护部分的支出偏低，和其履行环境职能之间的不匹配性较高。而且，这种不匹配性在县级环境执法机构呈现更为突出的矛盾。目前环境标准执行成本的分担模式直接导致地方执行能力欠缺，执行效率低。

三、成本分担方式与环境执行机构的独立性

成本分担方式会影响环境执行机构的独立性，进而影响地方环境标准的执行能力。执行成本在不同政府层级之间的分配决定着各级地方政府执行经费的来源构成。在我国，在环境保护的政府支出中，地方政府居于绝对主导地位，而且，地方环境保护行政部门的资金来源明显依赖于预算外资金，包括排污费、行政收费和专项资金等，在2003年，排污费收入占地方环保经费来源的51.3%②。地方环保部门对排污费的依赖产导致环保部门对企业征收排污费采取策略性行为，甚至故意放纵企业排污，从而获得收入，那么，环保部门由监督保护环境转变成倾向于放纵污染 （裴敬伟，2009）。为了治理“乱收费”、预算外资金膨胀等问题以及排污费收入与部门经费挂钩导致的诸多不利影响，我国在2003年颁布《排污费征收使用管理条例》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》，规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，大多数用于治污项目补助，取消了排污费20% 提留作机构自身能力建设的制度安排，并要求东部地区一步到位、中西部地区分三年完成。

环保机构收支两条线的改革之后，地方环境保护行政部门的经费来源将基本上依靠地方财政预算。而就目前我国地方预算编制情况来看，并没有对环境保护方面有明确的规定，因此，地方环境保护行政部门在财力支配上对地方政府独立性基本丧失。这意味着地方环境保护行政部门的执行能力及其效率很大程度上取决于地方政府的意愿。如前文所述，在当前政府治理结构下，地方政府预算在不同支出项目上的安排具有一定程度的弹性，环境支出等公共服务的比重受到生产性服务支出的挤压，直接导致地方环境部门经费的紧张。而且，由于在经费上完全依赖于地方政府，经费独立性的丧失也导致地方环境机构执法独立性的丧失，甚至还要为地方“创收”服务，因此，容易受到地方政府的干预。面临经济增长和环境保护之间的短期矛盾，地方政府，尤其是欠发达的地方政府可能出于经济增长的目的而直接干预环保机构的执法。比如在陆新元等（2006）的调研中发现，在认为环保执法机构处罚不合理的情形下，企业的最先选择是，与执法机构所述“环保部门协商”和与“政府协调”，而不是法定的“行政复议”、“行政诉讼”，这与法定的执法程序不相符的行为，在一定程度上表明了我国环境执法弹性较大，企业倾向通过与地方政府及其行政结构的协商这种非正规渠道来“摆平”处罚的可行性大，环保的执法受到地方政府不合理的干预。而且，在一些经济欠发达地区，环保部门还需要承担招商引资工作，被视为企业落户绊脚石的“环评在先”和“三同时”③ 制度无法等以保障；环保部门要处罚一些重大违法行为必须要经过地方有关领导同意，甚至连日常到企业履行正常的环境检查义务也要经过相关部门批准④。因此，如何提高地方环保机构在经费上的相对独立性也是迫切需要解决的问题。

四、结论及改革方向

本文探讨了混合治理结构下，我国现有的环境标准执行成本在各层级政府之间的分担模式与我国环境治理存在的问题。首先，在地方政府完全承担或者承担绝大部分环境标准执行时，除非环境地理外溢效应足够大，否则可能会出现中央政府的道德风险问题，即过度规制。因而在地理外溢效应并不明显的污染物治理方面，如果有中央政府设定标准的话，可以考虑中央政府也承担部分成本来避免过度规制问题。其次，地方财力与环境职能之间并不匹配，这和政府治理结构中的激励扭曲导致的环境支出在地方财政支出中的比重偏低有关，也和当前的财政体制有关。尽管地方财政支出占国家财政支出比重提高的可能性很小，但是相当一部分地方财政支出实际上来自于中央的转移支付，这种转移支付对地方政府在环境支出方面的诱导作用有待加强。地方财力与职能的不匹配性在县级层面表现的最为突出，而这一层级也是环境治理职能的主要实施者，从而导致基层环境标准的执行能力的欠缺。最后，无论是2003年以前的地方环境行政部门的经费主要来自于排污费和行政收费还是以后来自于地方财政预算，都无法摆脱地方环境行政部门对地方政府的依赖性，因此也难以保证地方环境行政部门的独立性。上述问题都要求我国环境执行成本在分担方式上有所改革。

在此基础上，我们提出环境治理成本分担方式的改革方向：

首先，在中央政府设定标准、地方政府负责执行的环境治理结构中，完全由中央政府和完全由地方政府承担环境治理成本都不是最优的，可能会因为双重道德风险问题导致低效率。因此，需要中央和地方政府分担环境治理成本。例如，中央可以采取配套资金的方式，根据地方政府的投入多少给予相应比例的配套。这样一来，一是可以避免中央政府完全不承担成本下可能产生的过度规制问题；二是能够减轻地方财政压力；三是能提高地方治理的积极性，提高环保支出在地方财政支出中的比重。

其次，针对不同类型的污染实施不同的资金配套方案。对于影响全国生态环境安全的全局性环境问题，治理费用主要由中央财政承担；对于局部对称污染，则应当由主要由相关地方政府分担，对于财力较弱的地区，中央政府通过转移支付的方式给予专向补贴；对于非对称跨界污染治理，考虑到我国东富西贫、南富北贫，通常上游地区或者上风向地区是欠发达地区，下游和下风向地区是发达地区，中央政府可以在生态职能区划分的基础上，确定利益相关方，建立地方政府之间的横向生态补偿机制，将受益方（发达地区）的上交的转移支付转移给欠发达地区（上游或者上风地区），作为跨界污染治理的专项资金。如果发达地区对欠发达地区在环保方面有支援，可以扣减这部分的转移支付。结合我们实证部分提出的环境治理边际成本递增的现象，欠发达地区（上游或者上风地区）的环境治理成本低于发达地区（下游或者下风地区）治理上游跨界污染转移的成本，因而这种转移支付是有效率的。

第三，中央政府的环境配套资金拨付应该考虑地区财政收入能力的差异。我们的研究发现我国省际政府环境支出占财政支出的比重、人均环境方面的财政支出并不与地区经济发展水平、财政能力相关，而是与其因为产业结构导致的节能减排压力有关。由于中西部地区污染密集型、能源密集型产业的比重较高，因此其用于环保方面的财政支出比重较高。因而这些地区环境财政支出比重进一步提升的空间有限，而且其财力也难以保障，因而需要中央政府在配套资金方面给予这些地区照顾。

第四，中央政府在环境治理专项资金配套过程中，要关注基层环境行政部门财力与职能的不匹配性。县级环境行政部门是政府环境治理最基础的部门，也是经费、专业人员需求缺口最大的政府层级，极大制约了其环境行政能力。基层财政紧张的问题与当前的分税制密切相关，因此，从长期来看，这个问题有赖于财政体制的改革。但是，在近期内，需要中央政府考虑设立针对基层的环境治理配套专项基金，以专款专用的方式直接拨付给基层环境行政部门用以添置环保监察工作设备，配备专业人才，提高行政能力。

第五，建议中央政府规定地方财政支出中环境支出应该达到的最低比重，从而使得环境行政经费得以保障以及获取具有相对独立性，避免因为经费问题限制了地方环境部门在行政、执法过程中的独立性。

最后，建议开征环境税。将目前的企业排污费等收费项目规范化，由费改税；计税对象为超过一定污染强度（污染排放占其总产出的比重）的企业，从而促进企业采取更为清洁的生产工艺；环境税税收收入归地方政府，主要用于辖区内的环境保护支出。

注释：

① 显然，内蒙、河北、山西在环保支出及其比重方面远高于北京、天津的原因与其为京津风沙源区密切相关。

② 根据陈斌（2006）的数据计算而得。

③ 建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用制度。

④ 详见郭远明等：《地方环保局长“夹缝执法”》，《瞭望（新闻周刊）》，2006年9月；郄建荣：《基层环保薄弱状况尚未根本扭转 一线环保执法现状透析》，法制网，2009年9月2日。

参考文献：

[1] Segerson，K.，et al.，1997， “Intergovernmental Transfers in Federal System: an Economic Analysis of Unfunded Mandates”，In: Braden，J. B. and Proost，S. (eds) The Economic Theory of Environmental Policy in a Federal System，Edward Elgar Publisher，Cheltenham，UK，1997，43-65.

[2] 陆新元，Daniel J. Dudek，秦虎等.中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析[J].环境科学研究.2006，（19）.

[3]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J] .管理世界.2007，（3）.

[4] Hutchinson，E. and Kennedy，P. W.，State Enforcement of Federal Standards: Implications for Interstate Pollution”， Resource and Energy Economics，2008，30（3）：316-344.

[5] 吴舜泽，逯元堂，周劲松等.国家环境监管能力建设“十一五”规划中期评估[J].环境保护.2009，（5）.

[6] 裴敬伟.中国环境行政的困境与突破[N].中国地质大学学报（社会科学版）.2009，（9）.

（编辑：王露）