论我国预审制度的构建

唐莹玲

【摘要】缺乏预审制度，容易导致公诉权滥用，我国有必要借鉴域外多数国家的经验，建立预审制度。被告人有权在审前向专门的法官提出预审要求，对于严重滥用公诉权的行为，应当进行程序性制裁，作出撤销公诉的裁定。在预审程序中，应当采取听证的方式，遵循有限平等对抗的原则，防止预审的“形式化”和“审判化”。

【关键词】预审制度公诉权滥用审判程序程序性制裁

预审制度的理论依据

预审制度是司法审查的一项重要内容，其法理基础在于通过权力分立，以法官司法审查保障犯罪嫌疑人免受政府侵害理念的运用。法院预审审查制的设计原理应是“乃将诉讼上之权力分立，以权力约束权力，籍以达到防范滥权，保障民权的目的”。①“随着犯罪案件的激增，检察官职业化程度的不断提高，在实践效果上，强化检察官在起诉中的作用，已经逐渐成为公诉制度发展的一种基本趋势。……由于分权模式比检察官垄断起诉更有助于防止起诉权的滥用，所以，一些国家在强化检察官作用的同时，仍保留着由司法机关决定重罪案件是否起诉的传统。”②

预审制度还基于对被追诉人权利保护的理念。对公诉权的司法审查给被追诉人提供了质疑公诉权的正当性、参与公诉审查程序以保障自己权利的机会。德国的中间程序之主要意义在于其负面的监控功能：“被告得在接到起诉书之通知时，有再次的机会经由证据调查之申请及反对，来影响开启审判程序之裁定。”③实际上，近年来美国法院对公诉权审查范围不断扩张的一个理由也在于对被追诉人权利的保障。

目前，是否建立预审制度已经成为我国刑事诉讼法再修改中的重要内容。笔者主张建立预审制度，引入法官对公诉权的司法审查，但仅限于在审前对起诉进行审查。

我国引入预审制度的必要性

我国现有的公诉权制约制度存在较大的问题，迫切需要引入预审制度来破解难题。首先，我国起诉权滥用严重，建立预审制度对于限制权力、保障犯罪嫌疑人权利、实现宪政具有十分重要的意义。我国在案件提起公诉之后，没有任何对是否滥用公诉权进行审查的机制。“在检察机关的公诉不受司法审查的情况下，一些不具备公诉条件的案件可能顺利进入法庭审判程序，一些被告人则可能受到无根据、无理由的刑事追诉。”④我国司法实践中，起诉权滥用现象严重，而预审制度为犯罪嫌疑人提供了一个庭前质疑公诉决定的机会，防止其因不当起诉而受到损害。

其次，只有建立预审制度才能弥补其他制约方式的不足，防止公诉权滥用。我国公诉权制约制度中，外部制约形成了地方保护主义，检察机关的内部制约形成了部门保护主义。司法审查有助于克服内部制约的部门保护主义，可以弥补我国外部制约方式存在的外行监督内行的不足，一定程序上抑制地方保护主义。

最后，可以和其他审前程序结合，保证诉讼效率。因为一旦提起公诉后，被告人有接受迅速审判的权利。设置任何其他的审查机制都可能导致诉讼期限的延长，损害被告人获得迅速审判的权利。所以，在审前应当进行证据展示，整理庭审焦点，处理当事人的审前动议，排除非法证据等。如果预审程序可以和此类程序相结合，就不至于过于延长审前期限，有利于在保障被告人获得迅速审判权利的基础上，防止公诉权滥用。

所以，正是因为有公诉审查程序，导致公诉权滥用的现象减少，通过公诉审查撤销起诉的案件也自然随之减少。撤销起诉案件的多少这一结果并不能证明公诉审查程序的不必要性，或者无效性。除非能证明大量不符合公诉条件的案件，通过了公诉审查进入审判程序。但是从现有材料来看，各国司法实践都无法证明此点。相反，实践证明缺乏对公诉权的司法制约必将使许多不符合诉讼条件的案件进入审判程序，损害被告人权利。

我国引入预审制度的程序设置

目前来看，应当着眼于两个方面：一方面，应当将预审程序与我国简易程序结合起来，凡是适用简易程序的案件都无须进行预审。对于这些案件，应当以追求效率为目标，直接进入审判；对于现行犯罪也可不进行预审。另一方面，将预审设计为犯罪嫌疑人的权利。对于不需要预审的案件，赋予犯罪嫌疑人对预审程序的选择权，如果犯罪嫌疑人放弃预审的，可直接进入审判。我国侦查程序非常深入、全面，以确保真相发现。同时，有独立的审查起诉阶段，由检察官对案件进行审查起诉，补充发现事实真相，防止滥用刑事诉讼权力。⑤所以，我国预审程序适用范围过于全面，程序过于繁琐，殊非必要，应当将预审的范围限定为辩方有异议的案件。

预审应当由专门的预审法官负责。预审法官应当具有法官身份，并采取专业法官的任职模式与制度保障。预审的范围不限于审查是否符合公诉证据标准，对于其他滥用公诉权的行为，比如歧视性起诉、报复性起诉等新型的辩护也应当纳入预审的范围。

预审法官不得参与案件的审判，应实现预审法官与审判法官的分离。这一点对于防止预断、实现我国庭审的诉讼功能非常重要。我国1997年前也确立了法官庭前审查制度，刑事案卷全案移送，但由于未能实现庭前审查法官与审判法官的分离，导致法官审前预断，先入为主，出现倍受责难的庭审走过场的现象，最终在1997年修改刑事诉讼法时取消了庭审审查制度，实行“起诉书复印件主义”。但现在看来这项改革并未成功。一方面，由于接触控方的单方证据，审前预断同样存在，另一方面，却导致庭审审查抑制公诉权滥用的功能被忽视。所以在我国确立预审制度时，须建立庭审、预审法官分离制度。

预审应当公开进行。徐静村教授认为预审应当以开庭的方式进行，但是预审不公开进行。⑥从比较法的角度，大陆法系的德国、法国和意大利都采取了不公开审理的形式，而美国和英国则强调应当公开审理。笔者主张预审程序一般应当公开审理。美国联邦最高法院在Press Enterprise诉Superior Court（1986）一案中，强调预审必须公开。该案裁决中，前首席大法官沃伦·伯格（Burger）明确指出：“预审的公开可以阻止腐败的滋生，防止检察官过分的指控以及法官产生偏见乃至做出荒唐的裁决。”⑦我国由于检察官和法官本身的不充分独立性，强调预审的公开进行具有现实意义。

预审程序中，应当采取听证的方式。遵循有限平等对抗的原则，防止预审的“形式化”。被告人有权获得律师的帮助，以维护其权益；被告方有权出示有利于自己的证据，提出阻却违法或阻却有责的抗辩。预审只在控辩双方提出证据的基础上，判断案件是否符合公诉证据标准，是否应当起诉。

要防止预审“庭审化”。如果演变成审判则导致程序的重复，也会由于审查的争论点过多而拖延诉讼，造成司法资源的浪费。从各国来看，都试图改革预审制度，提高程序效率，以追求司法效率与司法公正的平衡。所以必须限制预审中控辩双方抗辩的范围与对抗的程度。预审中不限制传闻证据的使用，检察官可以以书面的案卷材料证明自己的主张。但是，被告人有权利申请关键的证人出庭，书面的证人证言必须以庭审中可以传唤出庭为前提，检察官不能将控诉完全建立在道听途说的传闻基础上。预审中不可以使用非法证据，当然该非法证据的判断标准与庭审中非法证据的标准相同。控辩双方对抗仅限于影响起诉成立与否的范围，而对于能否定罪以及与定罪、量刑情节关系不大的情节不能对抗。

对滥用公诉权的行为应当引入程序性制裁。预审法官在审查之后，认为符合公诉条件的必须当庭作出裁决提起公诉。对于不符合起诉条件的，如果是能够补正的行为，应当要求检察官进行补正。此外，我国1996年的审前程序曾经规定可以退回补充侦查，并指出补充侦查的要点，结果导致程序回流，并导致法官过于职权化，以至于代行检察机关的公诉职能。所以，笔者认为，我国建立预审制度时，预审法官不应如大陆法系的预审法官一样负有查明案件事实的义务，所以不具有退回补充侦查的权力。对于严重滥用公诉权的行为，应当进行程序性制裁，作出撤销公诉的裁定。撤销公诉以后，除非有新的事实或新的证据不得再次起诉。检察院对撤销公诉的裁决有权向上一级法院抗诉，申请上级法院进行审查。（作者单位：广西警官高等专科学校法律系，作者为四川大学博士研究生）

注释

①林钰雄：“谈检察官之监督与制衡——兼论检察一体之目的”，《政法大学评论》，第59期，第264页。

②宋英辉，吴宏耀：《刑事审判前程序研究》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第301页。

③［德］克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，北京：法律出版社，2003年，第377～378页。

④陈瑞华：“增列权利还是加强救济？——简论刑事审判前程序中的辩护问题”，《环球法律评论》，2006年第5期，第533页。

⑤周士敏：“审查起诉论要”，载陈光中、江伟主编，《诉讼法论丛》（第一卷），北京：法律出版社，1998年，第132页。

⑥徐静村：《中国刑事诉讼法（第二修正案）学者拟制稿及立法理由》，北京：法律出版社，2005年，第214页。

⑦Press Enterprise v.Superior Court,478U.S.1,106 s.ct.2735,92 L.Ed.2d1(1986).