关于“省直管县”与财政分权的探讨

【摘要】经济体制改革就是在坚持社会主义基本制度的前提下，改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。具体来讲包括财税、金融、社会保障、收入分配、城乡体制等诸多方面的改革，其中财政体制改革就是经济体制改革中的一个重要组成部分，而且从某种程度上来讲财政管理体制的改革还是我国经济体制改革的“先行者”，率先在政府间关系方面做出了一次又一次的重大改革。自1994年实行分税制改革以来，我国财政收入稳步上升，取得了很好的改革效果。不过在中央和省一级财政关系得到很好理顺的同时，省以下财政体制的改革还需进一步的推进，“省直管县”财政管理体制的改革就是其中的一个重点。本文就将介绍“省直管县”财政管理体制理论和实践方面的内容。

【关键词】财政管理体制省直管县财政分权

一、“省直管县”财政体制的简单理论分析

有关省管县财政体制问题实质上是一个不同级次政府如何有效提供层次各异的公共产品问题，也是一个地方财政体制中最优规模的确定问题。

由于市场在提供公共产品方面会出现失灵现象，所以政府就成为各种公共产品的主要提供者。理查德·A·马斯格雷夫又指出受益归宿的空间范围是公共物品的关键特征，某些公共物品的受益范围是全国性的，而另一些则是有地理上限制的。奥茨的分权理论主张最优的政府规模应与其提供的公共产品的空间覆盖范围一致，但这不意味着政府的级次越多，政府提供公共产品就越有效率，而是应根据一级政府能提供公共产品的范围来确定政府的层次结构，制定合理的财政体制及相应的政府间分配关系。根据我国的现实来看，目前我国地方政府存在的主要问题就是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层级。通过“省直管县”来实现由五级财政到三级财政的转变。

二、“省直管县”财政体制的实践

尽管80年代实行的“市管县”体制在某些方面发挥了积极作用，但在我国经济社会发展步入新阶段后，这种体制的诸多弊病开始逐渐暴露。“市管县”体制存在的一个很大问题就是，地市级政府掌握了大量经济社会管理权，县级政府自主权过小，县成为了地级市的附属单位。地级市往往通过政治优势和行政权力参与资源争夺，并且将财权上移、事权下移，政府间财力差距日益扩大，增加了县级政府的负担，抑制了县的发展。

通过近些年“省直管县”体制的推行，我们可以看到一些明显的成效。增强了省级财政对县级财政的调控能力，调动了县级发展经济的积极性；改变了市级财政的理财思路，使市级财政由依靠集中县级力量转变为通过自身发展带动县域经济发展，缓解了县级财政困难；减少了地方财政管理层级，提高了办事效率，降低了财政管理的交易成本。

尽管现在的“省直管县”取得了以上的这些成效，不过现实中还存在着一些问题。纵向来看，“省直管县”使省财政管理的辐射面变大，管理难度加大，省级财政的事权责任增加了，但财力目前没能相应增加；横向来看，市级财政的积极性受到影响，其财力下降的同时事权没有明显减少，市县间互相协调存在问题。总体来说就是，“省直管县”后行政管理体制和财政管理体制一致性出现问题，省市县之间的支出责任没能根据事权与财权、事权与财力相匹配的原则及时进行调整。

三、如何进一步完善“省直管县”财政管理体制

“省直管县”并不是一个简单的财政隶属关系上的调整，而是一个庞大复杂的系统工程，需要我们逐步的完善，在探索中解决体制改革过程中出现的问题。

对于我国这样一个地方经济社会发展水平千差万别的大国来说，省以下财政体制的改革应该充分依据各个省的自身特点，分阶段、有方向、因地制宜地推进“省直管县”的改革。在进一步完善中应该逐步理清以下相关问题。

首先，理清省、市、省管的县的事权与支出责任。通过对事权的逐一列举，具体划分省、市、省直管的县各自的专有事权，以及省、市、省直管的县的共有事权。然后依据事权的划分结果，确定省、市、省直管的县各自的支出责任，明确各自的财政负担范围。

其次，理清省、市、省管的县的财政收入划分。依据事权和支出责任的划分，对税收收入、收费收入及债务收入进行划分。

最后，规范政府间转移支付制度。通过建立规范的政府间财政转移支付制度，来弥补不同层级政府间收支缺口，推进公共服务均等化。

四、“省直管县”财政管理体制的成功案例——浙江模式

浙江省是我国“省直管县”财政管理体制的开拓者，但这一体制却并不是浙江省的原创，我国建国初期就实行这种财政体制。随着我国行政体制在八十年代从“省管县”逐渐转化为“市管县”，特别是1994年分税制财政管理体制改革后，“省管县”财政逐渐被“市管县”取代，但浙江保留了“省管县”财政体制。

浙江省保留“省管县”的财政体制是从其自身实际出发的。浙江省小县少，陆地面积10.18万平方公里，其中80%集中于省会杭州200公里范围，各县、市间距离近。同时，改革开放10多年，县域经济已颇为强大，形成了独具特色的“块状经济”。1993年，30多个发达县(市)的财政收入已占全省财政收入总量的70%。在这样的基础上，浙江省坚持把发展壮大县域经济作为振兴经济的基础，在实行撤地建市的同时，仍坚持省直管县的财政体制，并持续推进强县扩权的改革，逐步形成了省级政府地方治理结构方面的“浙江模式”。

浙江省保留了“省管县”的财政管理体制，但行政上也如全国其他地区一样采取市管县体制，这两种体制在事权、财权上必然会存在着矛盾，一方面行政上的市管县，必然弱化一些县的事权，另一方面，财政上省直管县又会弱化设市区的财力。如何协调好行政体制和财政体制上的这种矛盾就成为“省直管县”财政管理体制成功的关键。

为解决此问题，浙江省采取了一系列的措施，以调动市、县各自的积极性。一方面，通过扩大中心城区，增设市辖区等举措和鼓励增收的财政税收政策，使设市区财力和经济综合实力都得到有效增加。另一方面，又从1992年开始连续四次进行强县扩权的改革，解决了县级政府管理权限与经济强县发展不相适应的问题。同时，省财政还针对全省经济发达县占60%，欠发达县占30%和一般县占10%的实际，制定了分类指导的财政激励机制，相继推出针对发达县的“亿元县上台阶” 奖励政策，针对欠发达县的“两保两挂” 的鼓励政策，形成了省财政对市县财政激励兼容的财政转移支持制度，调动了各级政府增收积极性，增强了省级财政调控能力，保证了全省财政增收和经济发展的良性循环。经过一系列制度上的创新，浙江省改变了之前“会哭的孩子有奶吃”的局面，使之转变为“会干的孩子有奶吃”。

浙江省“省直管县”的实践大大促进了县域经济的发展。有关资料显示，截至2003年底，浙江县域经济的平均规模已达到93.92亿元，人均GDP16251元，位居全国最前列；县域财政总收入达651.13亿元，占全省的44.3%；地方财政预算内收入为305.70亿元，占全省的43.3%，全省58个县（市），除庆元县财政总收入为9596万元之外，全部进入亿元县（市）行列，其中16个县财政总收入超过10亿元。2004年，全省58个县（市）地方财政收入上亿元的有55个，比2000年增加20个。截至2004年底，浙江省36个县和22个县级市GDP总量为6465.9亿元，比2000年的3778.5亿元增长71.1%，占全省生产总值的53.8%，年均递增14.4%，如果加上最近几年由县（市）改设为市辖区的4个区的生产总值，县域经济已占到全省生产总值的2/3。此外，其他一些县域经济发展重要指标也均占全省的较大比重。可以看出浙江省“省直管县”财政管理体制的实践是成功的。

通过以上理论和现实的论述，可以发现“省直管县”财政管理体制不仅仅是形式上的一种转变，更重要的是内容上的充实。作为经济体制改革的重要一环，从某种意义上来说“省直管县”是行政体制转变的一个很好的突破口，通过财政管理体制的改革带动行政体制的改革以使我们的“上层建筑”更加符合如今的“经济基础”，从而更好地促进经济的发展可以说是我们的最终目标。

参考文献

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[2]谢春雷，周瑜.省管县浙江模式实施10多年 成经济发达秘密武器[EB/OL]. http://news.ifeng.com/mainland/200908/0825_17_1317859_3.shtml，2009-8-25

[3]管泽锋，刘源.关于“省直管县”财政体制改革的文献述评[EB/OL]. http://www.fed.org.cn/paperdownload.asp?paperID=168，2009-6-14

作者简介：范小杰（1986-），女，安徽省六安市人，安徽大学经济学院财政学，硕士研究生，研究方向：财政学。

（责任编辑：刘影）