福建“省管县”财政体制改革之我见

○罗承全

（福建省明溪县财政局 福建三明 365200）

福建“省管县”财政体制改革之我见

○罗承全

（福建省明溪县财政局 福建三明 365200）

近年来国家多次提出“省管县”财政体制改革措施，全国各地改革任务迫在眉睫。本文通过阐述“省管县”财政体制改革的概念、内容和意义，并以福建为例提出了一些改革的策略和建议，以期能对“省管县”财政体制改革提供借鉴或参考。

省管县 财政体制改革 福建省

2002年，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，对完善省以下预算管理体制作出原则性规定。从2003年起，浙江、湖北、河南、山东等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予给县一级，并在财政体制上实行“县财省管”模式。2010年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提出，要“健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革”，可见，“省管县”财政改革国策已定，方向清晰。财政管理方式改革作为“省管县”体制改革的一项重要内容，其核心内容就是省管县财政体制改革。

一、“省管县”财政体制的概述

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省→市（地级市）→县（含县级市）”三级体制转变为“省→县（含市）”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行省直管县模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

“省管县”财政体制改革是指省级财政将政府间收支划分、转移支付、财政结算、收支报解、资金调度、债务管理等权限改原来通过市级财政办理为直接与县级财政结算，以减少中间环节，提高财政资金效益和工作效率，促进县域经济发展的管理模式。

二、“省管县”财政体制改革的意义

与原来的“市管县”模式相比，“省管县”体制具有以下几点意义。

1、与宪法规定的四级行政机制相符

我国宪法规定的四级行政机制包括中央、省（自治区、直辖市）、县、乡（镇），按照“一级政府一级财政”的要求，“省管县”财政体制改革符合我国宪法规定的四级行政机制。

2、有利于减少管理层次，提高管理效率

省直管县后，减少了市级中间管理环节，有利于增强省级调控能力，提高管理效率。

3、有利于缓解县级财政紧张局面

在市管县体制下，难以避免会出现市瓜分县级财力的情况。实行省管县后，省级财政可以直接将资金补助到县，这样有效避免了市刮县的问题，同时又可使县级将财政困难直接反映到省财政，使省对县财政的扶持政策和补助资金及时落实到位，解决县级财政存在的实际困难。

4、有利于促进县域经济的发展

制约县域经济发展原因除了自身发展能力不足的原因外，另一个重要原因是管理层次多，办事效率低，权力下放不够。实行“省管县”后，通过合理放权，能充分提高县级发展经济自主权，促进县域经济发展。

三、福建省推行“省管县”财政体制改革所面临的困难和问题

为缓解县乡财政困难、增强省级宏观调控能力，福建省从2004年前后也开始对“省管县”财政体制进行探索。2009年12月，福建省财政厅发布了《关于进一步深化省管县财政改革的意见》，对前几年的改革成果进行了总结，并对进一步深化改革提出四点意见。目前，福建省在政府间收支划分、转移支付补助、项目资金上报与指标下达等方面，实行了较完整的“省管县”财政体制，而在资金调度、预决算编制、年终上下级结算等方面，仍通过市级财政进行办理。这种过渡体制存在的原因，主要是目前要在全省全面深入推行“省管县”财政体制还存在较大的困难和问题，具体来说有以下几点。

1、行政区划未理顺，行政管理与财政管理不同步

“省管县”财政体制改革，最重要的是在理顺省、市、县各级政府之间关系的基础上，科学划分财权与事权，国家虽然提出了“省管县”的方略，但对于市级政府如何改革、定位的问题却尚未明确。目前的县乡财政困难，一方面与县乡经济发展程度有关，另一方面也与不合理的财政体制存在很大关系。由于各级政府间关系没有理顺，使得在财权与事权上也难以实现科学合理的划分，从而无法合理划分“省管县”后各县的财政收支水平。

2、“鞭长莫及、管理缺位”的现象可能会出现

实行“省管县”前，福建省级财政只需同9个地级市财政发生业务关系；“省管县”改革后，省级财政不仅要继续同原有的9个地级市联系，还需同原“市管县”下的26个市辖区、14个县级市、45个县直接联系，这样管理对象就增加到94个。管理幅度的扩大，无形中给省级财政增加了压力。当前社会经济活动方式越来越复杂，而各地情况又存在诸多差别，如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求，加强信息沟通和工作指导等财政管理工作，将给省级财政带来巨大挑战。

3、县级情况向上及时沟通有一定难度

福建多山，闽西北的县多属于山区县，目前交通基础设施建设相对来说还较为落后。实施“省管县”后县级需到省城福州汇报工作，相对“市管县”来说，路程增加，所需时间加长。此外，由于省级财政管理对象增加，给予每个县汇报情况的机会、时间减少，因此县级情况向上沟通难度加大。

4、各县之间发展不平衡，制定“省管县”财政体制较为困难

福建东部沿海各县具有交通、港口、对台先行等区位优势，基础设施建设较为完善，县域经济发展良好；而中西部的三明、南平、龙岩的大部分县因交通不便、基础设施建设落后等原因，发展相对滞后。如东部沿海的晋江市（县级市）2009年地方级财政收入37.07亿元，而地处福建中西部的三明市（地级市，含本级及所属12个市县区）地方级财政收入仅为37.96亿元，两者财政收入居然不相上下。如此悬殊差异的财政状况是制定“省管县”财政体制面临的又一重大挑战。

四、进一步完善福建“省管县”财政体制改革的建议

经过近几年不断的改革试点，福建所有的县市均搭建了“省管县”改革框架，但就改革的内容来看，在资金调度、预决算编制、上下级结算等方面离财政部“省管县”要求还有一定差距。如何进一步完善福建“省管县”财政体制改革，笔者认为主要做好以下几点。

1、完善改革相关配套政策措施

“省管县”改革的内容不仅包括财政体制，还包含人事制度及其他审批权限等行政体制，因此在改革“省管县”财政体制的同时应完善相关配套政策措施。首先，适当调整市级行政管理职权范围。没有行政管理体制上的配合与支持，“省管县”财政体制将难以顺利运行。其次，完善省以下转移支付体系。实行“省管县”财政体制，就是要加大发展县域经济的支持力度，提高财政资金效益，缓解县乡财政困难，促进整个社会经济持续、健康、全面、协调发展，而这一切都需要有一套科学合理的转移支付体系来实现。最后，完善相关法律法规。“省管县”财政体制一大特点是规范化和法治化，顺利实施“省管县”财政体制，需要有相关的法律法规来予以保障。

2、加快网络信息管理平台建设

实行“省管县”财政体制改革后，一方面省级财政管理对象、管理幅度和管理内容大幅增加，需要在财政工作中提高管理水平、改进管理方式、提高管理效率。另一方面，县级情况向上沟通难度加大，需要一个能快速反映基层情况的工作平台。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容，是提高我国财政管理工作信息化、现代化的必然选择。目前福建大多数县市均已建立该系统，因此依托“金财工程”系统开发“省管县”网络信息管理平台，有助于提高财政管理水平和管理效率，加快“省管县”改革进程。

3、区别对待，稳步推行

对经济基础较好，自身发展能力较强的县来说，实行全面彻底的“省管县”的财政体制，能给予该类县更大的自主发展权，县域经济将有可能得到进一步发展壮大；而对一些县域经济基础薄弱、自身发展困难、对市级财政依赖度高的县来说，“省管县”的财政体制有可能减弱市对县的支持，更不利于县域经济的发展。因此，在实施“省管县”财政体制时，应根据各县的实际情况区别对待：对闽南沿海大多数发达县市实行较为全面彻底的“省管县”财政体制；对地处闽西北发展相对落后的三明、南平的大多数县则暂时维持目前的管理方式；今后待这些县市经济发展了再逐个推行，采取“成熟一个、推行一个”的方式稳步推行。

“省管县”财政体制改革作为我国近期财政改革的一项重要内容，各地在实施改革时，一定要结合实际情况因地制宜地采取适宜的改革措施，切不可盲目采取“一刀切”的方式，在对强县放权促发展的同时，加大对薄弱地区的扶持力度，促进整个经济协调健康发展。

[1]王华新：实行省管县（市）财政体制促进县域经济社会协调发展[J].经济研究参考，2005（2）.

[2]庞明礼：“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势[J].中国行政管理，2007（6）.

[3]刘笑萍：关于省直管县财政体制改革若干问题的思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2009（3）.

[4]秦保社：我国省管县体制改革的现状和趋势[J].改革与开放，2009（7）.

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