对行政事业单位预算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市财政局 福建福鼎 355200）

对行政事业单位预算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市财政局 福建福鼎 355200）

本文解释了行政事业单位中预算管理的相关概念，说明了行政事业单位实施预算管理的原则，指出了现阶段存在的相关问题，并建议从提高对预算管理重要性的认识、推行复式的预算管理、改革预算的编制方法以及加强对预算执行的监督等方面完善行政事业单位的预算管理。

行政事业单位 预算管理 问题 措施

行政事业单位除了代表政府承担对社会公共事务的管理、服务和监督的职能外，在社会经济的很多方面也会直接或者间接参加经济建设。一般来说，行政事业单位预算的编制和执行在规范单位的行为、提高单位的运行效率以及改善管理方面都有重要的意义。

一、预算管理的相关概念、内涵及地位

预算管理是指单位为了实现确定的经济目标或者管理目标，利用预算编制、预算执行和预算考核等手段进行的相关财务活动。单位针对预算的管理主要从预算的编制和预算的执行两个方面进行。预算管理对于单位管理具有重要的意义，从一定程度上说，预算管理活动的有效实施会对单位目标的实现产生重要的影响，所以，合理科学的实施预算管理可以帮助单位实现资源优化配置的目标，对单位开展绩效评价工作也有重要的意义。即预算管理对于单位各项管理制度的实施和综合管理水平的提高有着重要的帮助。

对于行政事业单位而言，其进行预算管理活动的目的是为了合理适时地向社会提供公共产品以及服务而实行的有组织、有计划的管理活动。行政事业单位的预算管理可以分为编制预算、执行预算和评价预算三个阶段，通过实施预算管理，在发生耗费或者支出最小的情况下，实现行政事业单位的社会职能。

为了适应市场经济的发展，我国政府推出了财政改革措施，改革措施主要是对财政支出的体制进行改革，通过实行国库集中支付、部门预算以及政府采购等途径来提高财政资金的利用效率。行政事业单位内部管理的首要内容就是加强预算管理，这一工作的紧迫性和重要性已经逐渐被提上日程。行政事业单位是市场经济中的重要环节，在降低事业成本、加强预算管理、科学利用事业资源、加强政府宏观调控、规范市场运行秩序以及建立公共财政体系框架等方面都有重要作用。所以，建立健全预算管理，逐步形成一套适合行政事业单位自身发展和社会需要的预算管理运行机制，应该引起行政事业单位的高度重视。

二、行政事业单位实施预算管理的原则

1、责任、过程的控制原则

行政事业单位实施预算管理的目的是为了追求更加精确的财务控制方法和财务管理方法，重点强调的是全过程的控制，仅仅依靠财务人员和财务部门是远远不够的，应该全面系统地调整单位内部的业务管理程序和内部财务工作程序，行政事业单位的预算管理需要单位全体人员的积极支持和具体参与。另外，对预算单位的业绩考核应该局限于其可控成本，由于不可控成本无法受该单位的控制，所以，不应该计入考核的范围。成本的可控与否是制定预算和执行预算的最基本的要求，同时也是建立预算考核责任体系的标准。

2、高效运行、效率优先的原则

高效率运行的预算主体是实现高效益和高效率的保障，层次合理、优化组合、通力合作、权责明确的行政主体是行政事业单位实现高效运行的前提。所以，预算部门要根据各个单位和各个部门的业务特点以及各个单位的组织形式等，进行全面的过程分析，构建合理结构的预算管理体系。在预算管理的实施过程中，讲求效率、注重实效，保证对重点业务和重点部门的经费支出进行严格的控制，注重实际需要，保证单位总体目标的实现。

3、目标一致、量入为出的原则

预算管理的目标与单位的总体目标必须相一致，以事业收入确定事业支出，合理地考虑各个部门的实际工作需要，协调各个部门的不同需求，使编制的预算能够照顾全局和各个部门。

4、权责对等的原则

行政事业单位在预算的编制和执行过程中，为了发挥各级预算主体的积极性和主观能动性，应该根据各个预算主体的具体的行为内容，明确其应该承担的责任，促使行政事业单位形成人人负其责的责任网络，同时，要配备相应的权力进行支撑。要是预算的责任主体真正的具有生命力，必须将权责进行结合，这样行政事业单位的预算才能有的放矢。预算的各个责任中心应该严格按照自己的审批权限和支出范围对预算进行执行，使得预算任务能够层层进行分解，有利于责任的落实和考核的实行。

三、行政事业单位预算管理存在的问题

近年来，行政事业单位在预算的编制过程和执行过程中还存在一些问题，影响了行政事业单位功能的发挥，也对我国的经济发展产生了很大的消极影响。具体来说，行政事业单位在预算管理中存在的问题主要有以下几点。

1、行政事业单位预算的组织机构设置简单，人员的配备不充分

部分行政事业单位不重视对预算管理的编制和执行，预算的机构设置过于简单，缺乏专业的预算人员。这个问题是现阶段我国行政事业单位的预算管理普遍存在的现象，严重影响行政事业单位预算管理工作的质量。这一问题产生的根本原因就是行政事业单位的领导对预算管理没有给予足够的重视，使得单位的预算机构设置简单，形同虚设，在实际的工作中，对于收支活动，往往不按照已经编制的预算进行。

2、行政事业单位的预算编制过程过于简单，耗用的时间短，质量不高

现阶段，很多的行政事业单位并没有设置科学合理的预算编制的程序，使得预算编制过程中预算人员的主观行为占据了过大的地位，这样，预算编制的统一标准就难以保证。这主要表现在：行政事业单位的预算编制较为粗糙，功能不全，随意性较强，缺少细分等，行政事业单位的财务预算的编制一般都是被简单地分成了两类：收入类和支出类，虽然这种预算的划分方法和行政事业单位的功能职责相关，但是很明显，这种编制方法随意性较强，编制过于简单，不利于预算的监督约束功能的发挥，在日后都会对相关事项产生不利影响。另外，现在大部分的行政事业单位的预算编制时间都是在一个月左右，编制时间过短，使得预算目标没有很好地被认识，预算的编制缺乏可信性，预算编制的初期预算的质量就没有得到保证。

3、行政事业单位的拨款测算方法没有合理科学的模式

目前，虽然我国的财政部在预算改革试点的范围上进行了加大，但是，大部分的行政事业单位预算的编制方法还是使用基数法。现行的行政事业单位的经费分配方法也还是没有脱离基数法，这就使得行政事业单位没有办法从经营机制方面来搞活使用，事业经费并没有发挥最大的经济效益和社会效益。

4、预算的编制不够全面，预算内资金和预算外资金相脱离

由于我国的行政事业单位的传统的预算编制的体系是预算外资金和预算内资金相脱离的制度，使得行政事业单位在预算编制的过程中没有对预算外的资金进行充分的考虑，这样就使得单独地考虑行政事业单位预算内资金编制的预算失去了现实意义，并不能够很好地反映单位的运营状况和收支状况。

5、行政事业单位的预算管理缺乏相应的监督机制

目前，缺乏对事业单位的经费支出的管理和对其效益进行考核的机制，行政事业单位的管理体制以及预算的分配模式都还停留在粗放型的水平上，还没有理顺管理体制，使得在事业支出和监督考核方面没有强有力的控制机制和约束激励机制。

四、加强行政事业单位预算管理的办法思考

1、提高行政事业单位对预算管理重要性的认识

预算管理是西方发达国家和企业多年来积累的管理的成功经验，实施预算管理是行政事业单位建立健全自我控制、自我约束和自我发展的有效办法，科学的预算管理能够优化单位资源配置、增强单位管理的力度、提高单位办事的效益。要意识到预算管理不仅仅是单位财务部门的工作，而是整个单位的内部资源的整合优化，预算管理的系统性和战略性要求行政事业单位的各个部门应该共同参与。同时，还应该加强财务预算的法制观念，加强对预算的约束，实现行政事业单位预算管理的法制化和科学化。

2、努力推行复式的预算管理方式

行政事业单位实施复式的预算管理，进一步强化财务管理的控制和计划职能。复式的预算管理方式是指把统一的预算年度经费收支根据不同的性质分别编制成两个及两个以上的收支对照表，要根据预算收入来确定预算支出，并使事业收入和事业支出之间保持相对应的关系。实施复式预算管理方式后，行政事业单位对不同的事业经费实施不同的管理方法，以此较快地提高预算管理的约束力度。

3、科学编制行政事业单位预算，改革预算编制的方法，合理科学地安排预算的编制时间

一方面，行政事业单位应该安排足够的时间来编制预算，预算的编制是个系统的工程，既要求单位要掌握本身的情况，又要综合考虑整个系统的状况；既要满足行政事业单位的年度需求，还要综合考虑过去和未来的情况；既要满足行政事业单位业务发展的需要，还要综合考虑国家的财力。要完成这些工作，合理充分的时间是基本的要求。另一方面，行政事业单位应该改革预算的编制方法，全面推行“零基预算”，彻底摒弃“基数法”。在预算的编制过程中，要真实地掌握业务的发展需求、单位人员的情况，以此为基础，确定业务的经费水平和人员的经费水平，综合地考虑单位的内部和外部因素，科学的预测经济的发展变化，使编制的预算具有前瞻性。

4、加强对行政事业单位预算的执行监督

对预算的执行进行有效的监督是加强预算管理的关键环节，单位的预算经过批复之后，要严格地按照批复执行，在执行的过程中要进行严格的监督。预算的监督主要是对行政事业单位的资金使用情况进行监督，必须要制定内部监督和制约机制，是单位的各个部门都参加到资金的监督管理过程中来，对资金的使用进行多方位、全环节的监督。另外，还要对资金的使用效益进行有效的考核，健全评价考核的机制，尤其是在目前行政事业单位对资金的预算管理模式是以拨代支的条件下，预算的实施单位和项目的主管部门建立健全相应的预算管理评级考核体制显得尤为重要。只有这样，行政事业单位才能做到对事业资金管理进行事前计划、事中控制和事后评价，事业资金的使用效率才会增强。

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