我国生态补偿机制现状与前景刍议

叶平

摘 要 生态补偿机制是我国环境管理要求建立的三大生态机制之一，也是进行环境经济调控的重要措施。近年来，生态补偿在我国森林、矿产、自然保护区等领域应用广泛。本文从生态补偿机制的原理入手，探讨我国生态补偿机制的现状及存在的问题，提出了完善生态补偿机制的一系列建议。

关键词 生态补偿 机制现状 政策研究

中图分类号：X01 文献标识码：A

The Status and Future of Our Ecological Compensation

YE Ping

(Tianjin Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191)

Abstract Ecological compensation mechanism for environmental management requires the establishment of China's three major ecological mechanisms, is one of the important environmental and economic control measures. In recent years, ecological compensation in China's forest, mineral, widely used in areas such as nature reserves. In this paper, the principle of ecological compensation mechanism to start to explore the status of ecological compensation mechanism and problems, improve the ecological compensation mechanism, put forward a series of recommendations.

Key words ecological compensation; mechanism status quo; policy research

1 生态补偿理论基础

1.1 生态补偿的内涵

生态补偿(Ecological Compensation)是环境管理的重要手段，但其概念至今还没有统一。最初提出生态补偿概念是生态系统对于扰动的自身作出的补偿，比如叶文虎等人将生态补偿定义为自然生态系统对社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的某种程度上的缓冲和补偿功能。①后来逐步衍生到对生态系统干扰或破坏的人为化补偿。Cuperus认为生态补偿是指生态功能或质量受损的一种替代措施。Allen等则将生态补偿认为是对生态破坏地的修复，或新建生态场所以替代原有的生态功能或质量。②时至今日，生态补偿已从仅对破坏的补偿，延伸到对生态保护的奖励，如有学者基于人类活动对生态系统作用类型的分析，提出生态补偿是调节相关方的利益关系，使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化，以可持续提供生态系统服务的一种手段或制度安排。

1.2 生态补偿的理论基础

生态补偿机制的理论支持大致源于三个方面，包括环境资源价值论、环境资源公共物品理论以及环境资源外部性理论，其中后者是核心理论。从价值分析角度来看，环境资源价值包括使用价值和非使用价值，某些环境资源的零价格使其价值被忽略，有价格的环境资源定价往往没有考虑非使用价值。公共物品具有非竞争性和非排他性，环境资源的公共物品属性造成其供给不足、滥用或者拥挤。环境资源的外部性使破坏者得不到惩罚，保护者得不到奖励，造成环境和生态的破坏。因此，必须认识到环境资源的价值和公共物品属性，消除外部性。

基于上述理论，国内外学者提出了实现生态补偿的应然方法。有人认为生态补偿的自然要求和生态学基础限于自然资源环境利用的不可逆性；其法理基础和制度经济学基础则为环境资源产权权利界定；公共物品属性则毫无疑问地成为生态补偿政策途径选择的经济学基础，而生态补偿的核心问题和环境经济学基础则则归因于外部性的内部化；最后，自然资源环境资本论是生态补偿的价值基础以及确定补偿标准的理论依据。福利经济学说认为，外部性理论和庇古手段与才能够成为生态补偿的理论基础，该理论将资源开发无序化和引发环境污染的原因归结于外部性，生态补偿之目的在于消减或根除外部性对资源配置的负面作用，使外部性生产者的私人成本等于或接近于社会成本，从而提高整个社会的福利水平。

2 国内生态补偿机制的现状

从20世纪80年代开始，我国不断对生态补偿机制进行理论研究与实践探索。经过了20多年的发展，在实践和理论上都取得了显著的成绩。在理论上，学者对生态补偿概念、理论基础、补偿手段、机制构建等方面进行了较深入的探讨。其中取得显著成绩的方面主要包括：对自然保护区生态补偿的政府性补偿、项目式补偿、区域与行业补偿、专项基金补偿等实施手段的研究；基于国内外森林生态补偿发展概况，对于自愿协商方式在生态补偿中的应用的研究；从复合生态系统理论、产权理论、外部性理论等方面论证建立水土保持生态补偿机制的必要性；基于对流域上下游间的生态补偿形式及实现模式的研究，探索建立上游地区生态建设补偿的实践模型；基于对矿产生态补偿机制的实现途径的研究，提出培育和完善探矿权和采矿权市场，建立矿山环境恢复治理保证金制度的矿区生态补偿；基于我国巢湖流域农业面源污染现状对生态补偿机制的探索，主要依托项目补偿、产业结构调整的推动、生态农业的发展、推进农村生态建设等措施。此外，在生态补偿类型上，学者们在流域管理、生物多样性、碳循环、景观保护、水土保持、野生动物保护、流域生态环境保护、湿地保护、自然景观及动植物资源多样性保护等方面进行了研究，提出了包括西部生态补偿机制、重点生态功能区补偿机制、流域生态功能区补偿机制和要素补偿机制的多层次补偿系统。③

在实践上，我国部分地区进行了一定的探索，如在自然保护区国家以支付维护费的方式鼓励当地居民自觉对自然保护区内的生态进行维护、实行排污权交易、对部分产区的矿石按吨数进行环境维护费、从旅游区的门票中抽取一定的资金进行所在区域的生态保护及对河流中下游地区进行收费来维护河流源头的生态环境等措施。

与理论研究相比，我国对生态补偿机制的应用还很不完善，存在着很多问题，主要包括：

（1）生态补偿相关法律不完善，执行体制单一，缺乏协调性。我国虽然在环境保护方面有很多的法律，但是相应较为完善的生态补偿法规还未建立，这使得我国相当一部分生态补偿政策不能够得到很好的实施。而部分法律规定存在着权限、责任的模糊性，使得其在执行上不能够起到资源的优化配置。例如，在流域生态补偿机制中，由于所适用的流域管理制度在水管理权不统一,使得各水管职能部门职责交叉、权属不清，水资源管理体制缺乏协调统一性, 无法实现整体管理及优化调度, 也无法实现生态补偿机制的有效执行和水资源的合理利用。另外，在部分存在相关法律规制的领域，却又因为所在地区具体情况的变化使该法不能够很好的适用于该地区，在生态补偿政策的执行上存在着很大的困难。

（2）生态补偿资本投入有限，资金使用领域分布不平衡。当前我国投入到环保方面的的资金大多数都集中于单纯地环境污染治理方面，在生态补偿上投入的资金相当有限，远难以满足生态补偿机制有效运行的要求。在资金使用上，由于各级政策、社会舆论关注程度及当前效益等方面上的差异，使一些急需且具有长效性的领域不能得到及时的投入，从而，积危成疾，是我国生态环境持续恶化而不能得到有效控制。

（3）生态补偿者与受益者的利益分配不均。为了加强环境保护我国实行了一系列治理政策，为了治理相关区域的环境质量当地政府投入了大量的资金，也取得了相当的成果，但有些污染无法做到准确的区域划分，从而出现了“ 下游地区受益，上游地区负担”、“多数地区受益，少数地区负担”、 “富裕地区受益，贫困地区负担”等补偿者与受益者相脱节的尴尬境地。

（4）普通环境保护和生态环保的关系尚未理顺。我国的生态保护区同时也是经济落后地区，而这些地区的地方政府面临着保护环境与加快经济发展不可得兼的两难境地，而硬性经济发展指标又是考核地方征集的主要标准。因此，加快经济发展就成了首要目标。基于此，出现政府竞相通过在土地、税费等方面倾斜环保政策招商引资的状况。在环保费用的征收方面，有个别地方政府部门规定投入资本金在一千万元以上的企业，只要不是属于严重污染的情况，运行两年均可免收排污费，其后的三年内也仅按国家标准的10%征收费用，甚至还有将前3年所征的城市维护建设税全额悉数返还给企业的做法。这就出现了越是经济不发达的地区，招商引资的门槛越低，这些地区的生态环境也不断随着高消耗、高污染项目的建设逐步退化。此外，将环保效益转化为经济效益也是一项刻不容缓的任务，在许多地方正是因为不能够在取得环保效益的同时不能很好地解决人民的经济问题而使得一些已经取得的成果存在着毁于一旦的危险。例如在实行“退耕还林”、“退牧还草”政策时，在起初的几年农牧民可以得到国家的补助，而在此期间能够成功实现转产的凤毛麟角，多数还是依赖土地开展农业生产。因此，土地仍存在政策实施期满后将遭受新一轮生态破坏的隐患。

（5）缺乏广泛的社会群众参与。我国的生态补偿政策几乎都只停留在政府管理的层面，是具有很强能动作用的群众和一些民间组织不能够很好地参与进来。在资金、监督及管理等方面全部依赖于政府，这不仅使政府面临着巨大财政和行政负担，而且使社会上一些可以利用的力量得不到充分的利用。从而使生态补偿政策不能够达到理想的效果。

3 完善生态补偿机制政策研究

（1）建立健全相关法律制度，加强行政协调能力。建立相关缺失领域的生态补偿法律法规，完善已建立的法律法规，明确相关部门职责、相关区域范围的划分。明确在生态补偿问题上相关部门的地位，在处理各类问题上做到单一领导多方配合的局面，使得所在区域的相关部门都能够协调有序的进行相应的执法行为。

（2）政府资金为主，社会资金为辅，多项资金合理利用。在不减少生态投入的前提下，有效的吸引利用社会上公益性的非政府组织、相关的民间团体及个人的资金，实现资金了资源的多元化。在资金利用上，不应只鼓励那些舆论关注的或短期见效的项目，应该把更多的目光转移到那些具有长期效益和长远意义项目上来，尽量减缓生态恶化的趋势，为进一步的生态治理做充分的准备。

（3）协调生态补偿者与受益者的利益。鉴于具体问题，首先应明确问题的作用范围、涉及的相关方面，然后召集相关的责任方进行有效地商议，从而得出妥善的解决方法，从某种意义上实行区域内的共同承担制度。例如，在流域问题的处理上，应在该区域成立流域问题管理委员会，委员会成员为所流经区域的行政负责人，该流域的问题应结合各地区的对河流的使用情况相互协调做具体处理，尽量做到利益的均衡分配。

（4）协调经济发展与环境保护关系，加快环保效益向经济效益的转换。不影响正常人民生活的前提下，进行经济发展，尽量避免生态破坏。在相关领域加强试点建设，为环保效益向经济效益转化提供数据上的支持。

（5）加强公众参与。首先加强生态宣传教育力度，使大家意识到这项事业的重要性；其次，要使大家对这项事业有更深一步的了解，明确自己能够为这项事业做些什么；最后，由政府或各类组织进行协调，使大家能够更好的发挥自身的监督和协助管理等作用。

注释

① Ye W H, Wei B, Tong C. Measurement and application of urban eco logical compensation. China Environmental Science,1998.18(4):298-301.

② Cuperus R,. Ecological compensation of the impacts of a road.Ecological Engineering, 7( 1996), 327- 349.

③ 王兴杰等.生态系统补偿的概念、标准及政府的作用—基于人类活动对生态系统作用类型分析.中国人口、资源与环境,2010.