公共基础设施建设BOT融资分析

王莉

［摘 要］本文对我国公共基础设施建设BOT融资中存在的主要问题进行分析,然后指出认识方面存在偏差、人才准备不足、BOT项目管理的法规和政策不健全是导致这些问题的原因,最后给出BOT融资方式在公共基础设施建设中应用的建议和对策。

［关键词］公共基础设施；BOT融资；问题分析

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）32-0029-02

1 引 言

在我国经济发展的进程中,公共基础设施供给的短缺一直是我国经济持续、稳定、高速增长的重要制约因素。由于公共基础设施建设资金投入的长期不足,加上公共基础设施建设本身所具有的投资周期长、投资强度高等特性,使公共基础设施成为我国经济增长的“瓶颈”。在今后相当长的一段时间内,中国要保持经济的高速增长,就需要对公共基础设施进行大量的投资。在国家财力有限的情况下,利用 BOT融资方式吸引私人资金参与公共基础设施建设,就成为加快我国公共基础设施建设的重要途径。

2 我国公共基础设施建设BOT融资中存在的主要问题

公共基础设施建设BOT模式,近几年在我国引起广泛重视,并且在各地的许多大型公共基础设施项目中得到了运用,获得了相当的成绩,但是,也暴露出一些问题,主要有以下几个方面：

2.1 项目运作程序不规范

其具体表现为：BOT项目特许权的授予普遍采用协商方式,仅一部分项目采用招标方式；BOT项目洽谈的主体不明确或重叠,有的项目省级政府出面洽谈,市级政府也出面洽谈,造成一定的混乱和资源的浪费。

2.2 项目的确定缺乏系统的科学规划

其具体表现为：项目是否应该采用BOT模式或对项目采用BOT模式运作的时机和条件是否成熟缺乏科学的判断。如果盲目地建设,由于BOT项目一般都带有政府承诺收入补偿有限担保,将会使当地政府增加财政负担。BOT项目的建设范围界定不科学。

由于许多基础设施的BOT项目是基础设施大系统中的一部分,有些BOT项目由于项目建设范围界定不科学,使项目系统配套不完善,影响其效率的发挥。

2.3 缺乏标准的文本合同指导BOT项目特许权协议的签订

BOT项目特许权协议是政府与项目发起人签订的关于BOT项目的双方责任、权利、义务的约定,政府在授予特许权的同时,也将体现政府关于项目的意图和意志,是项目采用BOT方式能否成功的关键所在。由于我国许多地方政府在采用BOT模式建设基础设施方面的经验不足,许多BOT项目特许权协议的内容过于简单,造成了很多遗留问题,因而急需有关部门颁布标准的文本合同规范指导BOT项目特许权协议的签订。

2.4 BOT项目的担保,目前尚无可依据的法律法规

BOT项目的实施涉及政府担保的问题,但在我国无论是利用民营资本,还是利用外资方面都没有政府如何对BOT项目进行担保的法规文件。尤其是在利用外资的工作中,境内机构对外提供担保一直是一个十分敏感的问题,其原因是对外担保作为一种债务,其风险性是很大的关于政府担保的问题,中国人民银行、财政部、最高人民法院都曾明文规定,禁止政府部门对外担保应该承认BOT项目的政府担保同一般意义上的政府担保有所不同,但是,BOT项目的政府担保能否实施、如何实施,毕竟没有可供依据的法律条文。

2.5 对BOT项目发起人的行为缺乏有效约束

由于缺少相关的管理法规,政府对BOT项目发起人的入资方式和项目资本金比例、建设过程、运营、移交等方面缺乏监管,而且也缺乏有效的监管手段,出现了一些相应问题。

3 我国公共基础设施建设BOT融资中存在问题的原因

上述这些问题,究其根源是政府对于BOT项目的管理职责缺失造成的,而导致政府对于BOT项目的管理职责缺失的原因有三个方面。

3.1 认识方面存在偏差

一种认识是认为基础设施采用BOT模式会对国家主权产生影响,BOT项目的投资者从政府和公众方面获取利益,因而对BOT项目的投资者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解；另一种认识是将BOT模式进行基础设施建设的作用绝对化,许多地方政府认为BOT模式是解决基础设施落后的灵丹妙药,是体制改革的标志。应该清醒地认识到,尽管BOT融资方式可以作为弥补我国基础设施建设资金不足的一种融资方式,它并不能代替政府投资,更不能喧宾夺主成为公共基础设施建设投资的主要方式,而只能是一种辅助性的融资方式，这两种认识对于BOT模式在我国公共基础设施领域的推广发展都是不利的,要予以纠正。

3.2 人才准备不足

BOT模式作为公共基础设施建设方面的一种新兴的融资方式,在许多方面都有一套独特的运行规则和方法,需要专业人员来实施,以确保项目的顺利进行。而我国引入BOT的时间不长,BOT的专业人员也比较匮乏。

3.3 BOT项目管理的法规和政策不健全

采用BOT方式融资,涉及许多具体问题,如国家的产业政策、外汇政策和投资政策、监管政策及其相应的法律文件等。而目前我国既没有专门的政府机构对BOT融资项目进行管理,也没有相应的政策和法规来规范和指导BOT项目的实施。

4 BOT融资方式在公共基础设施建设中应用的建议和对策

4.1 政府要为公共基础设施建设BOT项目实施提供法律保障

政府要从以前对项目全包全管的总管家角色转变为项目的发起者和监督者,为BOT融资方式的应用和推广建立良好的平台和环境。

首先,政府要制定相关的法律政策来配合推进BOT融资方式在大型公共基础设施建设项目中的应用,从我国当前国情来看,相关法律主要有以下几点亟待解决：

(1)建立适当的担保立法

BOT项目的担保安排通常在项目协定和信贷协定中加以谈判。这种担保安排可能包括境外收入和留存账户、政府对公共机构履行项目协议义务的履约保证、向贷款人转让各种合同和在违约情况下贷款人接管BOT项目的权力等。通常情况下,通过适当的担保立法对于保障BOT项目的成功实施往往至关重要。例如,国家的现有立法框架中应设置防止其他债权人从中争夺利益的强制补救办法和立法的规定。

一个国家的法律制度中如果缺少关于对担保安排的规定,会使得银行不愿意向BOT项目贷款。因此,一个支持BOT项目的法律框架应该规定起码的、可实施的担保安排。

(2)促进外国投资的立法

大多数发展中国家已经颁布了鼓励外国直接投资的外国投资促进法。虽然各国外国投资法的目的、范围和做法有很大不同,但所有外国投资法均给予外国投资者广泛的鼓励和优惠。政府应该使外国投资法适用于对BOT基础设施项目的投资。

(3）一般性商业立法

一个国家的一般性商业立法虽然与BOT基础设施项目没有直接关系,但对BOT项目的执行却可能有着深远的影响。如果产权不明确,实施合同权利无保障,没有对知识产权的保护,并存在着对商业活动和基础设施项目运营的其他法律障碍,没有对知识产权的保护,并存在着对商业活动和基础设施项目运营的其他法律障碍,BOT项目将是难以取得成功的。

（4）税收奖励和退让

政府的税收制度对BOT项目的融资有着巨大的影响,虽然税收减让并非直接注入资本,但通过减少运营费用所需要的现金流量,税收减让可起到同样的作用。

4.2 提高政府对BOT项目的管理水平

政府对BOT项目的管理中有可能存在的复杂的官僚主义程序和缺乏行政决定权,会严重阻碍BOT项目的运作。因此政府对BOT项目的有效管理可在很大程度上促进私营部门对BOT项目的投资。政府为促进BOT项目融资所建立的行政框架包含以下几个方面：

（1）行政规划和协调

因为BOT融资方式多运用于涉及国计民生的基础设施项目,比其他一般项目政府在其中更应发挥宏观管理的作用。而且BOT融资涉及国家的产业政策、外资政策和投资政策,对于BOT项目的采用条件和审批程序、指导原则等更需要加强管理。不同政府机构之间执行政策的不统一可能给BOT项目的实施带来许多不确定性和延误。政府通过协调有关部门和机构的政策和责任,形成一个行政规划和协调框架,以简化BOT项目的审批环节和缩短审批时间,为BOT项目融资创造一个良好的发展环境。在机构方面,政府通常指定一个内部主管机构负责制定和协调政府的BOT政策。

在行政方面,最有效的方法是政府采用“一个窗口制度”来克服项目在行政上的延误。政府指定一个专门的部门或机构来处理项目公司办理其建设和运营BOT项目所必要的审批程序,这个部门通常拥有确保迅速办理项目公司申请的决定权。

（2）行政人员BOT培训

政府通过对行政人员的BOT培训,建立起一个处理BOT项目融资和私营部门参与公共基础设施建设的行政程序。

在BOT谈判的实践中,由于公务人员缺乏经验或由于公务人员对BOT的极端立场会对BOT项目的实施造成极大的障碍。因此,凡在决定采用BOT做法进行基础设施项目的国家,政府往往实施一项教育方案,通过培训使其行政人员了解和评估BOT项目安排,并有效地谈判符合政府目标的项目条件。

在选择发起人和在同潜在私人发起人谈判中,政府通常聘请富有经验的金融、法律和技术顾问对政府谈判代表予以协助。政府通过培训提高谈判人员素质,聘请外部顾问的必要性将会减少。

（3）谈判人员的挑选

许多BOT项目的特点是开发和谈判阶段的时间长,并且谈判工作是复杂而艰难的,因此,谈判团人员的谈判水平直接关系到当事人在协议中的利益和谈判工作的成败。政府通常指定一名项目管理人或一个项目工作组,明确授权其谈判并执行BOT项目以及办理核准和许可事宜。同时政府应确保谈判团或项目工作组人员留在项目中,直到融资结束,以确保政府的立场前后一致。有些东道国政府定期向同一项目指派不同的谈判人员,而前任又未充分介绍情况,这显然不利于项目的实施。实践证明,谈判团中途换人不利于双方建立起充分相互信任的关系,会给一些BOT项目的实施造成一定的损害。

5 结 论

在财政资金有限的情况下,BOT方式是一种较理想的基础设施融资方式。BOT方式建设公共基础设施较其他方式具有明显的优越性。随着中国市场化程度的提高和公共基础设施体制改革,BOT方式建设公共基础设施会越来越多,在建设外资BOT项目的同时,内资BOT项目和中外合资BOT项目都会有较快发展。

参考文献：

［1］罗云毅.逆向BOT吸引民间资本进入基础设施建设领域［J］.宏观经济管理,2001.

［2］沈永康.项目融资的基本规则与操作步骤［J］.上海投资,2001.