公共预算博弈：零和游戏还是正向激励

马蔡琛　冯振

公共预算过程实际上是一个博弈的过程，在不同预算治理结构中，博弈结果往往有很大的不同。通过提升预算透明度，建立有效的绩效评价体系，引入适当的激励机制，在资金需求者之间引入内部市场竞争等措施，可以改变预算博弈的均衡结果，提高预算资金的使用效率。

经济活动中的许多角落都充斥着博弈的过程，预算活动作为政府调节社会经济与公共资源配置手段的同时，也体现为预算各参与主体的互动博弈过程。按照“涉及所有人的问题应该由所有人来批准”的标准加以衡量，中国公共预算管理距离实现“依法管好百姓钱”的目标仍旧存在着一定的差距。由于中国正处于社会经济转型时期，在制度变迁的进程中，各种制度缺失以及制度移植的环境差异，导致公共预算管理距离取得更大的成功，仍旧面临着某些需要跨越的重要“关卡”。若要尽可能体现公共预算管理中的“公共性”，中国公共预算管理需要构建公共预算利益相关主体共同治理的管理模式。

公共预算中的博弈：参与主体的行为特征

预算作为处理公共资源配置的再分配范畴，预算的总体规模和具体分配，体现出一种利益交换的交易倾向。其主要利益相关主体包括预算资金供给者（政府财政预算部门）、预算资金需求者（使用预算资金的各政府部门）以及立法监督机构。基于经济学分析的基本研究假设，预算参与各方都是具有利己动机的“经济人”，以追求自身效益最大化为起点。由于在公共预算的过程中所处的地位各异，博弈各方具有不同的目标函数及行为特征。

预算资金供给者的行为特征。典型意义上的预算资金供给方是政府预算部门。尽管在理论上，政府预算部门将会关注公共资源的配置是否合理、关注公众的利益能否得到保障，但应该承认，政府官员也有自身的利益动机，具有以掌握的公共权力换取自身利益的内在冲动。另外，政府预算部门作为供给方，也是联系其他参与主体的中间桥梁，其在与监督机构及资金需求方的关系上，具有相对典型的双重委托—代理关系。预算部门对财政资金的运用效果向立法机构负责，在二者的关系上，立法监督机构是委托方，预算部门是代理方；就预算部门与资金需求者的关系而言，前者将资金的使用权利委托给后者具体执行。因此，预算部门是委托方，资金的需求方是代理人。相较于委托方，代理人具有比较信息优势。

预算资金需求者的行为特征。虽然资金使用者之间的组织结构存在较大差异，但作为统一的预算资金需求方，其共同目标都是通过各种方式（或提供公共产品或服务作为交换，或采取寻租手段）来获取尽可能多的预算资金。同时，公共产品所具有的非竞争性和非排他性的特征，使得资金需求方的成本—收益比较，具有一定的模糊性，加之需求方的集团个人利益与公共利益混合交错，预算资金使用绩效考评较为困难。

立法监督机构的行为特征。立法监督机构作为预算博弈的第三个参与方，其主要职责是监督预算资金供给者的资金配给是否合理、合法、合规，在资金配置过程中是否存在徇私舞弊现象，其目标是实现资源的有效配置和社会福利的最大化，但在运行过程中也存在监督的成本。监督收益具有明显的外部性特征，监督机构无法直接从监督行为中获益，这种收益与成本的非对称性，很可能弱化其监督动机与实际监督效果。

预算对决中的博弈：博弈过程的互动结构

现实中的公共预算过程体现为多数人的长远利益与少数人的既得利益之间的博弈。预算过程是一个各主体共同参与的博弈，但为了更清晰地剖析这一过程，笔者将分别考察每两个参与方之间的博弈，分析预算博弈中的每一个子博弈。同时也将表明，在预算制度透明、绩效指标完备情况下的博弈结果，比预算制度不完善、监督弱化时的均衡更有效率。

立法监督机构与资金供给者之间的博弈。在这一博弈中，监督机构可以对预算部门的行为进行监督或者不进行监督，而资金供给者则可选择玩忽职守、接受寻租，或者遵守法纪、秉公办理。当监督机构选择“监督”时，得到的收益是资源的节约，成本是付出的监督成本，由于收益的外部性，对于监督部门来说净收益可能为负。在“不监督”成为选择时，监督机构的净收益为零。

为了直观地显示这一博弈过程，我们借助显示博弈方在不同策略组合下收益情况的支付矩阵（payoff matrix）来表达，见图1。图1的左方是政府预算部门，也就是资金供给者，他的可选策略是“接受寻租”和“拒绝寻租”；图1上方是监督机构，他的可选策略包括“监督”和“不监督”。图中的每一个方框代表博弈各方均做出选择后得到的相应收益，左下方的是预算部门的收益，右上方的是监督机构的收益。假设当预算部门选择“接受寻租”，监督机构选择“监督”时，就如同左上方的方框所显示的结果，预算部门得到收益-6，监督机构得到-2。在这里先对表中的数字做一个解释：正数代表收益，负数代表成本或者支出，这些数字并没有具体的含义，比如“-2”可以代表支出的货币、花费的时间，也可以代表其他含义。监督机构进行监督，需付出2个单位的成本，不监督则没有任何成本。政府预算部门接受寻租则可以获得相应收益，设其为3，如被查处则没收非法所得并加以罚款，则预算部门的收益是-6。假设如果政府预算部门不接受寻租，资源的配置将会更加合理，监督机构将获得收益1，由于政府预算部门也是关注公众利益的，其也获得相应收益1。

图1 监督机构与预算部门的收益矩阵

在预算不够透明、绩效指标欠缺的情况下，监督的成本往往会很高，从图中可以看出，此时，“不监督”是监督机构的合理选择。反观政府预算部门，其作为资金的供给者在关注公众利益的同时也更加关注自身利益，预算部门了解监督机构的行为模式，预测到“不监督”情况的出现，根据其自身的收益情况，接受寻租是“理所当然”的。即使政府预算部门不能完全掌握监督部门的行为，也可以知道在监督成本如此之高的情况下，监督方不太可能会对自身的行为进行监督，加之接受寻租的诱惑如此之大，“接受寻租”仍会被选择。因此，理论上的分析能够预测，在预算制度不完善的情况下，“不监督”和“接受寻租”是近乎唯一的纳什均衡。虽然从博弈双方的角度看，这一博弈呈现“正和”的结果（供给者获得了寻租的收益），但对整个社会来说却是不具有效率的。

在预算透明度高、绩效指标完备的情况下，监督机构的监督成本，以及政府预算部门的评价成本都会降低。随着监督成本的降低，监督部门采取“监督”策略的概率就会提高。然而，如果寻租的诱惑足够大，供给方仍有可能“铤而走险”接受寻租。在这种情况下，将适当的奖惩机制引入博弈过程，当预算部门被查出存在舞弊行为时，将受到严厉的惩罚，则会降低其接受寻租的可能性，预算部门合理的配置公共资金有利于社会大众，这样，博弈过程就会被引导向有利于社会公共利益的结果发展。

预算资金供给者与需求者之间的博弈。资金供给者与需求者之间的博弈，是一个动态的序贯博弈，需求者行动在前，供给者选择在后。就公共预算决策过程而言，序贯博弈作为一种博弈结构，是指预算资金需求者先行行动，向预算资金供给者上报绩效水平，作为资金供给者的政府财政预算部门再根据其绩效水平，决定是批准还是拒绝该预算项目。在这一博弈中，需求方的策略是“实报绩效”、“虚报绩效”与“寻租”、“不寻租”中两个的组合，而供给方则可在“认真审核”、“疏忽大意”与“接受寻租”、“拒绝寻租”中选择。图2以博弈树的形式对这一过程进行简单说明。为便于分析，假设当需求方实报绩效时不进行寻租，供给方可能认真审核予以批准或疏忽大意任其通过；当需求方虚报绩效时会同时进行寻租，供给方会选择拒绝寻租、拒绝拨付资金，或者接受寻租、同意需求方的要求。进一步假设，当需求方进行寻租时，无论供给方是否接受，寻租成本都无法收回。圆括号内的数值代表在绩效指标完备、审核成本降低的情况下政府预算部门的收益，方括号内的数值表示资金供给者有违规行为被查处并惩罚时的收益（对疏忽大意的惩罚远小于接受寻租而舞弊的额度）。

图2 资金需求者与供给者之间的博弈

考虑“预算制度不透明、绩效指标缺乏”与“预算制度透明、绩效指标完备”两种情况，在前一种情况下，预算部门审核评价资金需求者资金使用绩效的成本较高，资金供给者可能不会进行审核（至少不会认真审核）。同时，预算制度的不完善，使得监督部门难于对预算部门接受寻租的行为进行有效的监督，供给方愿意接受寻租的倾向，也使得需求方偏好进行寻租。供求双方共同作用的结果将使均衡出现在双方收益为（2，2）的最下方的情况，是一种博弈双方得益，社会福利受到损失的无效率均衡。在后一种情况（下转256页）（ 上接19页）下，政府预算部门具有较为完备的绩效评价指标体系，审核成本降低，同时，监督机构的监督力度加大也提高了预算部门接受寻租的成本。这也同样会提高需求方寻租的成本，当寻租变得不再有利可图时，需求方也就不愿再进行寻租，博弈的均衡将会是：资金使用者实报绩效、预算部门认真审核，这是大多数人希望的结果。

预算资金需求者之间的博弈。第三类博弈是在预算资金需求者之间进行的。首先分析提供不同公共产品的资金需求者之间的博弈。根据渐进主义的预算原理，预算资金需求方的努力重点是获得尽可能多的预算增量配置，而将基数部分的获取视为理所当然。在预算规模既定的情况下，各资金需求方之间的利益是彼此对立的，而财政资金也不是在各个需求方之间平均分配的，总有相对处于劣势的一方。劣势方不仅拿不到更多的预算增量，很可能连原本的预算基数也会因其他资金需求者的竞争而受到损失。为避免这种情况，他们会更加努力地竞争预算资金。劣势方的“努力”使得原本不必付出相应代价的优势方，也要付出相对的努力程度来维护自身利益。这一过程，体现在图3中。对于劣势方来说，竞争是一个占优策略（占优策略是无论另一方选择何种战略，己方的这一策略都是最优的。当优势方选择“竞争”时，劣势方选择“竞争”的收益是2而不是1，当优势方选择“不竞争”时，劣势方选择“竞争”也能获得更高的收益4）。当劣势方选择竞争时，优势方只能选择竞争，因为竞争可以得到收益6，而不竞争只能得到4。显然这是一个“负和”博弈过程，如果双方都不竞争，则都可以得到更多的收益，大量的资源在竞争过程中被无意义的浪费了。接着讨论提供相同公共产品的资金需求者之间的博弈。由于提供的是同一种产品，竞争者之间的成本—收益比较更加直观，可以相对容易地分辨出哪方更加具有效率。资金需求方为获得更多预算资金的竞争，将主要体现为改进生产与降低成本，与此同时，预算资金的使用效率也会得到相应提高。

图3 提供不同公共产品的预算资金“优势方”与“劣势方”的博弈

单纯考察以上三个博弈过程，均衡的结果也许呈现“零和”、“正和”、“负和”中的一种，但分别考察只是为了更加清晰地展现预算博弈过程。现实中的预算博弈，需要将上述过程综合考虑，并将社会公众纳入博弈格局之中。基本结论是：凡是有利于社会公众的博弈均衡才可能是有效率的，任何有损公众利益的结果都不可能是一个“正和博弈”。

构建预算博弈中的正向激励机制

提升预算透明度，建立有效的绩效评价体系。是否具备完善的预算制度和绩效指标体系，对于博弈结果具有决定性的影响。完善的预算制度，透明的预算程序，可以降低监督机构对政府预算部门的监督成本，从而能够对预算部门实行更为有效的监督；完备的绩效指标评价体系，则能帮助预算部门以较低成本对预算资金的使用绩效进行审核，防止资金使用者出于利益动机虚报绩效造成的资源浪费。预算制度的完善和透明度的提高，以及绩效评价体系的建立，都提高了信息的可获得性，降低了委托方与代理方之间因信息不对称而引发道德风险的可能，有利于社会资源的合理有效配置。

引入适当的激励机制的同时，加大相应的惩戒力度。在预算监督方与资金供给方的互动博弈中，供给方受个人利益驱使，即使在明知监督方会对其行为进行监督的情况下，仍可能接受需求方的寻租而徇私舞弊。此时，如果结合经济和行政上的奖惩措施，对预算部门的徇私行为给予严惩，而对其拒绝寻租、秉公行事的行为加以褒奖（比如奖金、表彰或者职位的晋升），则即使不进行监督，预算部门也可能会理性地做出有利于社会公众的选择。另一方面，在资金供给者与需求者的博弈中，也可引入激励机制。例如，对于将资源浪费于寻租活动中的资金使用者，资金供给者将减少其在下一预算年度可获得的预算资金增量，而对致力于提高产出效率的资金需求者加以奖励，将可能杜绝或减少寻租行为的发生。也就是说，经济上的物质利益引导，而不是法律或行政命令的强制，能够使参与人循着效益最大化的路径实现机制设计者的目标。

尝试推进公共服务“外包”，在资金需求者之间引入内部市场竞争。在分析预算资金需求者之间的博弈时曾言及，提供相同公共产品的资金需求者之间的竞争会提高预算资金的使用效率。而在现实中，预算资金的使用者大多是某些具有垄断地位的公共部门，即使政府预算部门察觉公共资金的使用效率低下，由于缺少可替代的公共服务生产者，很难减少预算资金的拨付。经济学的基本原理告诉我们，市场中的竞争性企业越多，市场的运作就越有效率。因此，推行公共服务外包等竞争性预算资源配置方式，在预算资金使用者之间引入竞争机制，将会逐步改变预算资金供求双边垄断的博弈结构，促使资金需求方关注公共产品的产出效率，减少公共资源寻租过程的浪费行为，逐步优化政府预算的治理结构。

（作者分别为南开大学教授，南开大学博士研究生；本文系国家社会科学基金项目“我国预算制度的演化与改进研究：基于行为经济学视角的考察”的阶段性成果，项目编号：12BJY134）