法律援助介入信访案件的路径探讨

李凤军

【摘要】改革开放以来，由于经济发展不平衡而引发的一些社会纠纷和矛盾与日俱增，传统的信访问题解决方法已经不能适应当今社会发展的要求。应采取明确规定信访援助的条件、组建司法行政部门和信访部门联合办公机构、制定全国统一的《信访援助法》等措施，为解决信访问题寻找一条有效的路径。

【关键词】信访 法律援助 路径探索

信访和法律援助概述

信访制度概述。根据国务院信访条例的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由相关行政机关处理的活动。

在社会实践中，信访人不仅向各级行政机关进行信访，同时，还向各级党委机关、纪律检查机关、人大、法院、检察院、政协机关等进行信访和表达诉求。为了维护社会稳定，各级党政机关处理信访事件而支出的费用是巨大的。

信访制度在中国有悠久的历史，对人民群众来讲，其典型形式就是封建社会的拦轿喊冤，为了维护封建社会秩序，统治者也会设置一些信访机构，专门解决人民群众的信访申诉问题。新中国成立后，信访制度是根据群众路线而设计的一项政治参与制度。信访制度在我国不同的历史发展时期，对于解决人民群众的合理诉求和冤假错案发挥了重要的作用。但自改革开放以来，由于经济发展不平衡而引发的一些社会纠纷和矛盾与日俱增，信访人员数量急剧增加，与信访相关联的一系列问题日益成为社会关注的焦点和难题。社会各阶层为寻求破解之道绞尽脑汁，对信访工作的投入前所未有，摸索了学科方法，而这一切未能有效遏制信访总量高位运行的态势，所呈现的效果并不尽如人意。

法律援助制度概述。法律援助是指政府为了帮助经济困难的群众，无偿为群众提供法律服务的一种政治和法律制度。法律援助制度在我国实施时间较短，但已经取得很好的社会和法律效果。1996年《刑事诉讼法》第三十四条规定了我国的法律援助制度，1996年《律师法》对律师承担法律援助义务也作了规定，2003年国务院行政法规《法律援助条例》的实施，正式确立了我国的法律援助制度，明确规定法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当积极采取措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。《法律援助条例》的颁布和实施，标志着我国法律援助制度的正式建立，对于维护人民群众的合法利益，推动依法治国，都具有重要的意义。

信访和法律援助衔接的必然性。信访问题的出现，是我国社会转型期一个不可避免的社会问题。一方面，人民群众的法律意识增强，但我国的立法相对滞后，加之信访人员由于不懂法而导致他们的诉求超出了法律法规和政策的规定，不能满足信访人的利益要求；另一方面，我国司法机关在解决社会争议方面的权威性和能力有待提高。因此，我国的信访人数居高不下，同时大多数信访人员因经济困难请不起律师，而律师也因其政治敏感性而不愿介入信访问题。

原国家信访局局长周占顺在2003年接受新华社《半月谈》杂志采访时说，信访事件中有四个80%。

第一，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题。

第二，80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决。

第三，80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的。

第四，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。他的分析无疑具有政治和学术上的权威性，也是我们解决信访问题的指导思想和行动指南。

信访人数急剧增加，影响了社会秩序和政权稳定，但传统信访问题的解决方法效果并不好，因此，有必要对传统的信访工作方法进行改造，在改造传统信访工作方法的问题上，笔者认为让援助律师全方位介入信访案件，是一个比较可行的法律途径。

法律援助介入信访案件存在的问题

《信访条例》第十三条规定：设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。

法律援助介入解决信访问题虽然有明确的法律依据，但在实践中，法律援助介入信访问题的面并不全面，在法律援助参与信访问题的处理上，各个环节上与信访部门的协作制度尚不完善。在法律援助与信访问题的协作联动机制上，各地都是在探索阶段，存在的问题主要有以下几个方面：

政府对法律援助介入信访问题的思想认识不到位。信访在我国是一个敏感的政治话题，各级人民政府对信访案件多采取秘密处理方式，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，担心引发连锁反应，所以信访部门通常只是解决个案，没有通过个案解决相同或类似的问题。从思想认识上来看，相关部门并不希望法律援助部门全方面介入信访案件，担心会引起负面影响。于建嵘教授对部分进京信访的群众做过调查，大多数信访群众认为中央机关害怕农民上访。这说明各级人民政府对信访的态度很矛盾，并不是很认真地对待信访问题。

援助律师的身份不明确。援助律师在信访案件中的身份没有明确界定，现在绝大多数情况下，是政府信访机关碰到重大复杂的信访案件，请求法律援助机构介入信访案件，在这种情况下，法律援助机构也是站在政府机关的立场上，对信访人进行劝说，并不是信访人的代言人或代理人，有失公允立场。

根据《律师法》的规定，律师不能以代理人身份，代理信访人参与信访活动，而且相关部门也多以讲政治，维护社会稳定为理由，限制援助律师介入信访案件。援助律师介入信访案件，必须明确律师的身份，即律师是为信访人服务，律师必须站在信访人的角度和维护信访人的利益去参与信访工作，不能站在政府的角度去劝说信访人化解信访矛盾，否则又会走入新一轮的恶性信访。

信访工作机构工作人员素质有待提高。我国的信访工作机构工作人员多是从其他政府机关或国家机关转调过来的，虽然有较丰富的工作经验，但由于信访工作涉及领域多，工作面广，不仅有历史问题，还有现实问题，不仅有政策问题，还有法律问题，以及政治和社会稳定问题。因此，作为相对人的信访人与一般情形下的行政相对人有很大区别，信访工作表面上看是一般行政管理工作，但这项工作却对信访工作人员有很高的政策、法律、国家和社会稳定的综合政治素质的要求，一般信访工作人员很难胜任信访解释和信访处理工作。

法律援助介入信访的路径

明确规定信访援助的条件。为了保障信访途径的畅通和信访问题的解决，确保国家和社会秩序的稳定，笔者认为信访援助的条件有两个，一是符合信访案件的条件，二是信访人有要求，只要信访人满足这两个条件，政府即应当为信访人提供法律援助人员，为信访人提供法律援助服务，这才是真正的立党为为公、执政为民。

司法行政部门和信访部门联合组建办公机构。针对群众涉及法律问题的咨询，直接由有专业知识的值班律师提供法律解答服务；对符合信访援助条件的群众，直接纳入法律援助案件办理程序，使法律援助参与信访工作一步到位，具有可操作性，使法律援助参与信访工作制度化、程序化。

司法行政部门和信访部门联合组建办公机构的过程中，有一个问题需要解决，即如何让信访人从程序上感觉到法律援助律师是为信访人服务的，这就要求信访部门不仅仅站在政府的立场上来处理相关信访问题，更要考虑信访人的利益诉求。

制定全国统一的《信访援助法》。此处的信访是指信访制度的确立问题，是指确认信访范围和信访权利，设定信访机构为公民权利和人权保护机构，统一规范全国各类信访机构的地位、组成、编制、预算、工作制度和工作规程等，赋予信访人明确的诉权以保障信访权利。现行的《信访条例》只是一个行政法规，信访范围仅仅限于公民对国家行政机关提出诉求，表达对行政机关工作态度工作方式的不满。但在实践中，我国的国家机关基本上都设置有信访机构，而解决信访问题的效果并不好，《信访条例》也不能要求其他国家机关管辖的信访工作均按此《信访条例》进行办理。因此，应由国家统一立法，对此种情况作出统一规定。

援助是法律援助制度对信访制度的配合和衔接问题。信访问题，只要信访人有需要，法律援助必须介入，从法律和政策的角度对信访人提供法律服务。唯有如此，才能真正解决我国信访问题居高不下的现象，从而维护国家的长治久安。

（作者为四川宜宾学院法学院副教授）