论我国民族治理模式的完善

张洁

【摘要】民族区域自治是我国解决民族问题的一项基本政治制度，但这一民族治理模式在运作中还存在不足。从法律角度探讨我国民族区域自治治理模式的完善，既能够正视民族问题的存在，也有利于完善我国的法律体系，从而使得民族自治模式在法律的框架内稳定运行，以维护社会的稳定与国家的统一。

【关键词】民族区域自治 自治权 治理模式 法的价值

民族问题具有复杂性，在民族区域自治制度的运行过程中，受主客观方面因素的影响，我国民族区域自治的治理模式还存在一些不足，导致我国的民族矛盾依然存在，甚至有的时候还会激化。民族区域自治制度从内容的确立、到具体运作的整个过程都离不开法律的手段，法治化国家目标的实现也离不开民族区域自治制度的法治化。因此，从法律视角探讨我国民族区域自治治理模式的完善，不仅能够正视我国存在的民族问题，而且能够完善我国的法律体系，使民族区域自治在法律的框架内运作，有利于实现法治化国家的目标，维护社会的稳定和国家的统一。

从法的价值角度观察，法的各种价值因素推动民族区域自治治理模式更加符合该政治制度设立的根本目的

法的价值是以法与人的关系作为基础的，法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。作为社会主体的人对于法的需要的满足，是通过法的社会调控手段来实现社会的公平、正义、秩序和效益，满足人们对自由的追求。于是法基于人的需要的满足就具有了秩序价值、自由价值、民主价值、正义价值和效益价值等。法律是民族区域自治制度确立依据和有效运行的保障，法的各种价值推动着民族区域自治更加符合广大人民群众的统治利益。

从法的秩序价值上讲，要求民族区域自治模式实现国家权力与地方权力的有序运行及民族关系的有序发展。法通过对政治领域的调整，使之处于相对稳定的有序状态。法的秩序价值体现在不仅依法使政治运作稳定有序化，而且依法使社会各阶层的利益关系有序化。

从法的自由价值上讲，法的自由价值保证民族区域自治满足各民族人民追求自由发展的要求，同时也保证民族区域自治在法律规定的范围内运行，不会超出法律的界限。自由是法的基本目的，法是自由的制度保证，同时也是自由的衡量尺度。作为宪法确认的民族自治地方的权力，是为了实现民族地区依照本民族情况自由自主发展的需求，为了确保这一民族自治权的实现，《宪法》、《民族区域自治法》都明确规定了自治权行使的机关及自治权的内容不容侵犯。

从法的民主价值角度讲，民族区域自治的治理模式应体现绝大多数人民的利益，并且保证各民族自治地方的人民当家作主的民主权利的实现。民族区域自治制度是通过人民代表大会制度以宪法和法律的形式确立下来的，是全体人民意志的集中体现，该制度有利于少数民族人民当家作主权利的实现，也有利于在国家的支持下，根据本地区实际发展本民族的经济，这是民主的体现。

从法的正义价值上讲，民族区域自治的治理模式必须维护社会的公平与正义，对于破坏民族团结、制造民族动乱的民族分离主义分子进行法律的严惩。法的正义价值指引着立法者为管理好社会、维护社会秩序而制定法律，同时也引导着司法者在实际操作中维护法律、惩治违反者、保护受害者。但国家法在少数民族地区的适用往往会受习惯法、宗教教义和教规的抵制。针对这一问题，《民族区域自治法》赋予了民族地方自治机关享有依法变通执行国家法律法规的权利，在不违反国家法律法规强制性规定的前提下，可以依据当地的习惯法解决法律纠纷；对于宗教教义、教规，只要不违反国家法律的强制性规则，不损害公民的合法权益，也可依法解决宗教内部发生的纠纷。

从法的效益价值角度讲，民族区域自治的治理模式要保护民族地区的自然生态环境，自然资源的开发和利用要有节制，促进民族地区经济的可持续发展。法对自然资源的利用进行调整，以提高利用自然资源的效益；同时法对社会资源的分配进行调整，以提高社会资源的效益。民族自治地区自然资源丰富，是当地少数民族地区经济发展的重要物质基础。另外，民族地区的科技资源、人力资源、教育资源都相对落后，要通过立法制定一系列法律法规，将发达地区的各种社会富余资源调配到少数民族地区，帮助和支持民族自治地区发展经济，使得民族自治地区以较少的投入能得到更高的产出，实现提高经济效益的目的。

从建立法治化国家的视角观察，民族区域自治治理模式的运作过程必须在法律的框架下进行

从立法的角度，民族治理模式应以建立健全完善的法律体系为前提。民族区域自治的治理模式由《宪法》和《民族区域自治法》明确规定，其作为国家一项基本政治制度的法律地位不可动摇。但是民族区域自治的民族治理模式的运作包含了许多环节，涉及社会生产、生活的多个领域，各少数民族地区的具体情况又有所差异，因此，民族区域自治的具体落实需要相应的、完备的一系列法律、法规、条例、规章的制定和完善。

从中央立法机关方面考虑，增加民族自治地区基本法律、行政法规、国务院部门规章的立法数量，对《民族区域自治法》中的原则性规定进一步具体化，把民族自治的内容落到实处。如增加作为基本法的《散居少数民族权益保障法》、《少数民族宗教信仰自由保障法》、《少数民族风俗习惯保障和改革法》等，作为部门规章的《民族地区外贸优惠办法》、《民族地区财政优惠办法》等等。

从司法的角度看，民族区域自治的治理模式的完善离不开司法公正。必须认识到，民族自治地方的司法机关属于国家地方司法机关，没有自治权，司法审判权的行使必须在国家法律法规授予的权限范围内进行，也必须严格司法。但事实上，民族区域自治地方的司法还存在许多问题。第一，许多民族自治地方的司法人员对于民族区域自治权认识不清，导致少数民族公民在司法上享受着一些法律特权，造成司法不公。第二，少数民族在长期的生产、生活过程中形成了一些习惯法，如果发生了纠纷，他们多数以习惯法解决而不愿诉诸法院，依照国家法律法规解决。第三，民族问题往往与政治问题相联，民族地方的司法人员在审理法律纠纷时，往往不能正确公正司法的原因也在于害怕依法判决会引起少数民族对国家法律的不满，进而制造事端，要求民族独立，引发政治问题。

因此，民族区域自治地方的司法机关必须依法严格公正司法，在涉及到民族习惯法与国家法关系问题时，如果不冲突，可以依习惯法解决；如果与国家法存在根本冲突，要坚决维护国家法的统一性。同时，司法机关也要通过法律的手段把民族问题淡化为法律问题而加以解决，而不能因害怕法律问题演化成政治问题而违背法律的公正与正义。

从守法的角度，民族治理模式的实施离不开民族治理政策及法律的宣传。民族治理模式主要通过国家政策及国家法律法规确定和体现，并通过法律的手段加以落实，因此必须要从守法的角度来完善民族区域自治制度。首先，要加强民族地区教育事业的发展，让少数民族的公民普遍接受学校教育，提高他们的文化知识水平，充分了解国家的民族政策和法律，即先要懂法；其次，加强民族融合，鼓励少数民族人民到汉族居住地居住生活和工作，也鼓励汉族人民到各少数民族地方去投资、工作与生活，从而进一步促进少数民族公民依法办事思想的形成；最后，国家及地方政府要加大法律的宣传力度，通过各种手段包括电视、报纸、网络、公开审判、干部下乡锻炼、送法下乡镇等方式进行，同时也要加大培养少数民族公民执法、司法人员的力度，以便于做好联系少数民族和国家政策与法律的桥梁。

从法的功能角度观察，民族区域自治治理模式的完善离不开法律以外的其他手段和措施

法的功能指法的作用，即法对社会关系调整的作用。法对社会关系的调整主要是通过对社会关系主体的行为进行规范，引导人们应该做什么，不应该做什么。但它不能干预人们的内心世界，不能界定科学真理，不能用法律追究人们的良心。法律不是社会关系唯一的调整手段，而且在某些领域也非最好手段，或成本最低的手段。

民族区域自治的治理模式涉及的问题是民族问题，而民族问题不仅包含民族地区的经济、政治、文化教育等方面的问题，还包括宗教、风俗习惯等方面的问题。少数民族公民往往都有自己的宗教信仰，宗教观念、宗教的教义、教规都深深影响着信教公民的行为。人们对宗教的信仰属于思想领域的范畴，法律无法去调控与发生作用。同时，民族地区的风俗习惯是人们在长期的生产、生活过程中形成的，靠人们的自觉遵守来维系，体现着一个民族人民的人生观、价值观，法律也不能以强制的手段去干预。因此重视宗教规范、道德规范对人的行为指引，也有利于民族问题的解决，促使民族区域自治的治理模式从整体上达到良好的社会效果，实现民族地区的社会稳定及国家统一。

（作者单位：乐山师范学院政法学院；本文系2010年四川省教育厅资助科研项目、青年基金科研项目阶段性成果，项目编号：10SB033）