我国房地产市场发展及调控问题探析

陈艳玲

［摘要］我国房地产市场商业化以来房价持续上涨，房价过高已成为社会各界包括政府部门普遍认同的突出问题。基于对我国房地产市场发展及调控政策历史沿革的分析，探究房价过高的深层原因，以期对后续调控政策有所裨益。

［关键词］房地产; 市场; 发展;调控

［中图分类号］D668 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００43 — ０3

我国房地产市场发展至今不过三十年，商业化仅仅十余年。然而在此过程中，房价的持续坚挺和阶梯式上涨，导致该行业成为备受关注和争议的焦点。特别是近年来，房价过高已成为社会各界包括政府部门普遍认同的突出问题，由此引发的各类调控措施也层出不穷。尽管调控措施取得了一定成效，但该问题一直未能得到有效缓解。本文基于对我国房地产市场发展及调控政策历史沿革的分析，探究房价过高的深层原因，以期对后续调控政策有所裨益。

一、我国房地产市场发展及调控政策的历史沿革

从1980年我国开始推行住房商品化改革开始，若以宏观调控为主线，我国商业化房地产市场发展大致可以划分为6个阶段。

（一）政策松动：改革探索、试点起步阶段（1980年—1991年）

1980年6月，中央提出准许私人建房、买房，准许私人拥有自己的住房，正式推行住房商品化政策。同年9月，北京市住房统建办公室率先挂牌，成立了北京市城市开发总公司，拉开了房地产综合开发的序幕。1982年深圳、广州、抚顺等成为收取城市土地使用费的试点城市，同年国务院在4个城市进行售房试点。1984年5月国家将房地产业作为独立行业正式列入《国民经济行业分类标准和代码》。1987年到1991年是中国房地产市场的起步阶段：1987年，中国人民银行先后批准设立烟台、蚌埠住房储蓄银行，作为专司住房制度改革和房地产经营金融业务的股份制银行，同年11月，深圳市政府首次公开招标出让住房用地。1990年上海市房改方案出台，开始建立住房公积金制度。1991年开始，国务院先后批复了24个省市的房改总体方案，中国城镇住房制度改革的大幕正式全面拉开。

（二）调整推进：全面启动、快速发展阶段（1992—1998）

1992年，邓小平同志的南方谈话成为影响中国房地产市场发展的重要节点。这一年房改全面启动，住房公积金制度开始全面推行,1993年“安居工程”开始启动，1994年7月，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号文件），第一次明确提出了按商品化、市场化、社会化的思路来进行房改。同年，国家颁布《城市房地产管理法》，并于次年开始实施。这一阶段是房地产业急剧快速增长时期，月投资最高增幅曾高达146.9%。房地产业逐渐进入理性、规范成熟的操作经营阶段。房地产业已经成为国民经济支柱产业之一，同时带动着几十个基础产业的发展。随着住房制度改革不断深化和居民收入水平的提高，住房消费成为新的消费热点。

（三）全面扶持：相对稳定、协调发展阶段（1998年—2003年6月）

1998年开始，随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施，房地产投资进入平稳快速发展时期。为了应对当时的东南亚金融危机，国家加快启动内需：1998年7月国务院下发《关于进一步深化城镇住房改革和加快住房建设的通知》（国发【1998】23号文件），明确提出将房地产业“作为新的经济增长点”。从此房地产业在国民经济中的比重逐步提升，住房消费日趋火爆，房价开始全面持续上涨。但这个文件中提出的“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”却由于多种原因未能得到重视和有效实施，从而埋下了隐患。2002年5月，国土资源部签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，叫停已沿用多年的土地协议出让方式。“招牌挂”的实施推动了土地交易的透明化和合法化，但同时也推高了地价、房价。

（四）首次调控：房价持续全面上涨阶段（2003年6月—2008年9月）

随着房价的持续全面上涨，房地产投资过热迹象日趋显现。2003年，央行首先竖起宏观调控的大旗，6月份发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（即著名的“121号文件”），规定对购买高档房、别墅或者第二套及以上商品房的人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率规定。这是政府第一次对房地产过热采取的抑制措施。 尽管同年8月国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发【2003】18 号文），明确房地产是“国民经济支柱产业”，并出台一系列扶持政策，但持续高企的房价还是逐步统一了高层的认识，证明央行的举措是具有前瞻性和预见性的。2005年3月、4月两个月间国务院先后出台两个“国八条”，首次提出“稳定住房价格”，由此房地产业进入了首次全面调控时期；8月，国税总局要求强制征收二手房转让个人所得税。2006年5月国务院又出台“国六条”，同月九部委出台“十五条”，提出了“90/70”政策，限制大户型、别墅建设，2007年9月份，央行规定二套房首付比例不得低于50%。政策组合拳虽未能有效遏制住房价的上涨势头，但还是取得了一定的效果，全国70个大中城市的房价涨幅终于在2008年2月份触顶后开始回落，当月销售面积也同比下降，市场出现了企稳的迹象。

这一阶段需要指明的是，2007年8月，针对房价过高导致低收入家庭住房困难的问题，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求加大保障房建设力度；2008年3月财政部、国税总局和住建部下发文件制订了配套政策，但贯彻力度和效果不佳。

（五）转向扶持：量价“V”型反转阶段（2008年9月—2009年12月）

2008年下半年，美国次贷危机逐步升级，我国也受到较大影响，“扩内需、保增长”成为核心，国家推出“四万亿”救市计划，货币政策转向宽松，由此导致此前的房地产调控无疾而终，并且转向为政策扶持。2008年9月16日至1月23日，在不足一百天内，央行5次下调存贷款基准利率，4次下调金融机构法定存款准备金率，并扩大商业性个人住房贷款利率的下限幅度，降低首付款比例。同时，其他部门和地方政府的刺激措施也相继出台：如降低住房交易税费，对个人销售或购买住房暂免征印花税，对个人销售住房暂免征收土地增值税，限制商品住房低价销售等。在一系列政策的刺激之下，一度企稳的房地产市场量价双双“V”形反转。其中房价环比涨幅在2008年12月反转，销售面积在2009年初反转。在这一时期，保障房建设同样被高调提出，但落实效果有限。

（六）再度调控：高位运行、市场盘整阶段（2009年12月至今）

在“后危机”时期，房价继续高歌猛进，2009年全国房屋销售均价涨幅达23%，创历史之最，销售面积也大幅增长43.6%。对此，国家不得不再次启动宏观调控。2009年12月起，“国四条”、“国十一条”相继出台；同时开发商购买土地首付款比例被提高至50%，房产交易税免征期限恢复至5年；2010年4月份央行提高了二、三套房贷首付款比例。既便如此也未能压制住房价的上涨，2010年10月1日起，房屋交易税赋大幅提高，接着“限购令”出台；2011年初，更为严厉的“新国八条”出台，下半年开始各部委更是密集出台政策，全面抑制房价快速上涨。到2011年9月份，房地产价格过快上涨的势头得到了明显的遏制，房地产价格出现了松动，房地产调控取得了积极成效。全国70大中城市房价逼近了停涨，房地产市场的“金九银十”没有出现。即便如此，各项政策没有丝毫放松。在2012年欧债危机影响加剧，经济增长速度放缓的情况下，中央和各部委均多次反复强调调控房价的措施不减少，力度不放松，充分体现了打压房价的决心和信心。受此影响，房地产市场进入盘整阶段，房价停涨，多个城市出现下降。

值得关注的是，在这一时期，中央对保障房建设的重视力度空前，出台多项措施并加大对地方政府的考核力度，各地保障房建设得到了前所未有的大发展，住房供给体系呈现多元化，低收入家庭住房问题解决路径已明晰。2009年3月全国保障性安居工程工作会议提出，三年内解决750万户城市低收入家庭的住房困难。随后，住建部、发改委、财政部等部门发布了《2009-2011廉租房保障规划》，称用3年时间解决747万户城市困难家庭住房。

二、我国房地产市场过热、价格持续高企的原因分析

从上述分析可以看出，我国房地产市场自形成以来，房价便一直呈阶梯型上涨趋势。虽然部分调控政策在较短时间内遏制了房价的过快上涨，但并未能改变房价持续高企的局面，从1991年到2011年这20年间，房屋平均销售价格除2008年微有下降外，明显呈现出上升趋势，“越调越涨”成为房地产市场的真实写照。2010年，中国房地产市场经历了严厉的调控，调控政策的结果主要是影响了成交量，对成交价格的影响微乎其微。根据国家统计局公布的数据测算，2011年，我国房价收入比达到19，远远超过3—6的国际公认合理区间。房地产市场过热、价格持续高企的主要原因一方面是是需求大，特别是刚性需求和投机需求均非常旺盛；另一方面是供给不足，特别是保障性住房供给乏力；另外劳动力价格、物价上涨过快等因素也是推动房价快速上涨的重要原因。

（一）需求层面

1.城市化进程催生的刚性需求旺盛。2011年中国的城镇人口已经达到了6.91亿，城镇化率达到51.27%，城镇人口比重超过农村。从1998年到2011年13年间，中国城镇人口增加了2.75亿，平均每年增长2115.38万。按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在1998年到2011年间，每年仅为新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积6.3亿平方米，而此期间每年新增城镇住宅建设面积在7—8亿平方米左右，仅新增人口所需住宅就已经占去60%—80%。随着城市化进程的加快，新增城镇居民的刚性住房需求持续增加，需求持续旺盛。

2.改善型需求日益增长。近年来，随着的收入水平的提高，城镇居民对住房提出了越来越高的要求，特别是上世纪90年代修建的住房大部分已经无法满足现如今的居住要求，居民改善住房条件的要求非常强烈。与此同时，各地政府在“经营城市”理念的指导下，加快了城市建设步伐，旧房拆迁规模量在短期内快速增长，而拆迁户通常用拆迁费加银行按揭购买商品房，由此导致的改善型需求急速增长。如山东省某市计划“十二五”期间拆迁改造城中村和危旧房900万平方米，每年约150万平方米，按照1：2膨胀系数测算，每年要新建300万平方米以上的住房，才能满足改善型住房需求。

3.消费者购房的“羊群心理”。“羊群心理”指消费者盲目追随大众的想法和行为，缺乏自己个性和主见的投资状态。几乎每个人都有“羊群心理”和“羊群行为”，这是因为形成“羊群心理”的条件并不难，而且往往“羊群心理”和“羊群行为”都是对自己有利的。所以一些房地产开发商很简单地利用人们的“羊群心理”，引导像“购房潮”这样的浪潮。近几年，在房地产价格节节攀升时，不断上扬的房价和新闻媒体、业内人士对房价节节上涨的报道和分析，一定程度上加剧了人们购房的紧迫感，人们纷纷借贷买房甚至将几年后的购房计划提前，成为了房地产价格上涨的推动力之一，导致了房地产价格越涨越高。这就更加激发了人们的“羊群心理”，促使没有买房的的人加快买房步伐，从而引发了“购房潮”。然而由于大家的盲目跟从，骤然间造成了需求的增加，需求增加直接导致了价格的上升。

（二）供给层面

1.土地价格的刚性上涨推高房价。近年来，土地出让金成为地方财政的重要来源，国土资源部统计的数据显示，2010年全国土地出让金总额达2.7万亿元，占到了财政总收入的1/3，有的地方甚至土地收入超过税收收入，成为名副其实的“土地财政”。在此背景下，地方政府对土地的依赖性越来越强，导致土地价格强势走高。以北京为例，中国指数研究院公布的数据显示，2010年北京住宅用地成交均价为7357元/平方米，同比上涨29%；而北京市统计局公布的同期住房价格上涨仅为11.5%。土地价格涨幅远远高于房价，成为助涨房价的重要推手。

2.房屋建造成本大幅上涨。近年来，我国房地产建造相关成本上涨较快。其中，和建筑生产直接相关的主要建材成本以及劳动力价格明显上涨。以水泥价格为例，2011年6月份价格达到430元/吨，同比涨幅超过20%；二级螺纹钢2011年均价为4774元/吨，上涨13.9%；劳动力价格上涨幅度更是惊人，很多建筑工人的月薪达到5000以上。国家统计局公布的数据显示，2011年建筑安装工程的材料费、人工费、机械使用费分别上涨9.1%、9.3%和11.6%。建筑材料和劳动力价格的上涨直接导致了建筑安装成本的大幅上涨。另外，随着社会的进步和经济的发展，人们住房消费观念正在发生变化，从需求型向享受型转变，要求住宅结构合理、内在质量优良、住宅小区环境优美、配套设施齐全，因此开发商也较注重在设计、施工、环境配套上采用新材料、新设备、新工艺，加大配套设施建设，以特色来形成卖点，这些都加大了住宅建造成本，房价自然随之上升。

（三）其他影响因素

1.房地产市场的投机行为的增加。在房地业需求量巨大的同时，大量的民间资金流入房地产业，社会对房地产价格短期持续上涨的预期使涌入房地产业的大量资本为追逐利润，更倾向于进行时间短、见效快的房地产投机活动，而非耗时较长的正常投资。投机的目的是在短期内卖出以牟得高额利润，因此投机需求一旦实现就迅速转化成供给，导致市场上供给迅速增加，而紧接着跟上的更多的投机需求就造成了总需求的虚高，由此造成房地产价格超过其内在价值，产生虚高。

2.中国传统文化的影响。“有恒产者有恒心”，中国人一直有一种成家立业首先要购房置地的传统，没有遗产税让这种传承的文化成为现代大多数老年人一种根深蒂固的观念。很多人的第一桶金大多不是用于再生产的投入，而是首先用于满足居住改善与扩张的需求，哪怕还有吃穿的困难也要先买房。房产的概念已超越了现实生活的能力，但却无法改变这种观念的存在。

三、政策建议

（一）改革土地出让制度

“十二五”时期我国仍面临着大量农村人口城镇化的挑战，对城市住宅的需求仍然强大。在这种条件下，要控制住宅价格过快上涨，最根本的还是要扩大城市土地的供给。解决城镇住宅用地紧张的根本是逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地，按照统筹城乡发展的原则，尊重农民意愿，逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地,农村迁移人口可以用自己在农村的住宅用地指标置换城市的户籍和社会保障，这样能有效增加土地供给，降低土地价格。

（二）适时开征物业税

不动产物业税的功能是调节社会的财富分配，维护社会公平。在房地产的价格构成中，土地出让金一般占30%左右，它不仅加大了开发商建造房屋的资金的占用，使房价高昂，而且助长了政府的短期行为。征收不动产税可以遏制地方政府过度开发土地资源的冲动，将城市发展的短期利益和长期利益有效地结合起来，有利于经济和社会的可持续发展。另外，它还可以使拥有多套住房的家庭会将空置的房子流向二级市场或出租市场，从而改变房地产市场的供给和需求状况。

（三）加快建设保障房

一方面，政府大规模投资建设经济适用房，可使普通商品房市场的需求相对减少，等同于增加了市场供给；同时政府大规模新建廉租住房，也会一定程度减少商品房市场的需求。另一方面，保障性住房的大量供应，使我国城镇居民的居住保障变为现实，大量买不起房的城镇居民有了多种解决住房问题的新渠道，保障房和商品房的共同面市从总体上压低了房屋均价，为稳定房价创造了良好的条件。保障性住房的大量供应，虽然不能够使商品住房市场价格绝对值发生反转，但会影响商品住宅市场的涨幅和涨速。

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〔责任编辑：冯延臣〕