政务公开中的权力制约与公民权利保障

江艾桐

［摘要］政务公开是民主政治发展的必然趋势，是世界各国行政体制改革的应有之义。政务公开在我国仍处于起步阶段，我国政务公开实施过程中出现了一些问题，如政府的自由裁量权过大、公民的知情权被剥夺等，对此，本文从政府权力制约和公民权利保障这“一体两面”上着手，提出转变政府观念、建立健全权力运行监督机制、建立沟通平台保障公民的知情权和参与权等建议，进一步发展和完善我国政务公开制度。

［关键词］政务公开；权力制约；公民权利保障

［中图分类号］D６ ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００28 — ０3

政务公开是指国家机关和带有行政化倾向的社会组织在运用权力推行政令、管理社会过程中，除国家规定的保密事项外，凡公共事务都要公布于众，接受群众的监督〔1〕，主张行政的民主化。我国的政务公开还处在起步阶段，政务公开制度还不够健全，实践经验缺乏，而加强政务公开中的权力制约与公民权利保障能够有效的解决政务公开中出现的问题，增强政务公开的实效。

一、政务公开中强调权力制约与公民权利保障的重要意义

政务公开作为推进我国民主政治进程的重要环节，是我国行政体制改革的必然要求。我国的政务公开存在着许多不足，加强政务公开中的权力制约与公民权利保障意义重大。

加强政府权力制约是政务公开的前提和基础。只有对权力进行制约，明确应公开的内容和公开程序、时限等，政务公开工作才能严格按照要求有序开展，使得政府工作内容、流程、方式等透明化、公开化，有助于透视出公职人员想公权私用的不良心理，有助于社会各界对政府的工作进行监督，能够对其造成心理压力，减少“暗箱操作”。

保障公民的权利是政务公开的应有之义。我国是人民民主专政的社会主义国家。人民当家作主，是社会主义民主政治的本质和核心要求，是社会主义政治文明建设的根本出发点和归宿。政务公开要求政府将一切工作暴露在阳光下，进行公开、透明行政，树立服务行政理念，以公民的利益为根本出发点和宗旨，尊重和维护公民的知情权、监督权等，体现了人民当家做主的要求，促进了社会民主政治的建设。

二、我国政务公开中权力制约与公民权利保障存在的问题和原因分析

政务公开自实施以来，各地都对如何有效地开展政务公开工作进行了积极探索，并取得了一些成效，国务院也于2008年实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这是我国政务公开发展的一个重要里程碑〔2〕，但是由于条例自身的法律效力受限，约束性不够，政务公开在各地贯彻执行的过程中暴露出了不少问题，如公开不到位，公民的知情权被剥夺，参政议政权无法落实，无法体现公民的主人翁地位等，分析如下：

（一） 政务公开中的权力制约与公民权利保障存在的问题

1. 政府“主动”与公民“被动”的不利格局

从政务公开政策的制定、政务公开的具体实施以及后期的评估等环节，政府都处于一种“主动”的地位，集政策制定、政策执行、政策评估等权力于一身，从始至终大权在握，对于政务公开的内容、方式、时限等选择权较大。与之相对的是在政务公开中一直处于“被动”地位的公民，对于政务公开的信息只能被动的接受，政府愿意公开就公开，不公开也就作罢。以合肥市为例，2008年全市受理的信息公开申请只有60条〔3〕，其中不乏有政府应公开却未公开和公民依申请公开政府却没有公开的，公民的权利没有得到有效保障。

2. 政务公开注重形式忽略实效

部分政府机关在进行政务公开时采取了“上有政策，下有对策”的公开策略，只是应付式的进行政府信息公开，对公开的质量、途径等不做要求，在公开时往往会避重就轻，将一些无关紧要的信息公开，而一些重要的信息则公开的不够全面；在公开途径的选择上则比较单一，只是简单的将其发布在政府信息网站上，而对公开栏、政府公报等不做任何更新，公民获取政府公布信息的渠道狭隘，从而导致政务公开的内容只注重表面，太过形式主义，缺乏实际意义。

3. 政府自由裁量权过大

目前我国的政务公开还缺乏相应的制度保障，政府在政务公开中的责任没有落实到位，导致进行政务公开的随意性较大。一些政府在进行政务公开时，对政务公开的内容、方式、时间等有较大的决定权，对群众有益处的信息多公开，对使群众利益受损或者没有利益的信息少公开或者不公开，甚至瞒天过海或者欺骗群众，公开方式较单一，不能够满足民众多方面获取信息的要求，公开出现滞后性，致使政务公开等于没公开，缺乏规范性。

4. 公民知情权、建议权等被剥夺

政府在进行政务公开时，没有将群众最关心的问题作为政务公开的主要内容，而是用一些无关痛痒的问题取而代之，对于公民依申请要求公开的信息也用各种方式互相推诿，或者使用虚假信息，公民知情权被剥夺。另外，一些政府部门虽然按照规定设置了政务公开栏、意见箱、热线电话等，但实际情况下却很少听取群众的建议和意见，发出的邮件有去无回，热线电话长期不通，一些网络交流共同平台也形同虚设，连续数百条的提问都得不到回复，公民的参政议政无法有效落实，沟通机制有待完善。

（二） 政务公开中权力制约与公民权利保障存在问题的原因

1. 权力主体的利益受损

权力作为一种处理国家和社会事物的公共力量，它具有主体利益性、强制约束性、扩张延展性、专属排他性等特征〔4〕，正是权力的这种特性决定了权力主体有滥用权力的可能。人都是趋于追求利益最大化的，公职人员也是人，也是趋利避害的，他们会用尽一切力量来实现和维护自己的利益。而政务公开要求政府的一切工作都必须在阳光下、在群众的监督下进行，这样限制了政府机关及公职人员原先习惯了的权力的“暗箱操作”，权力运行的透明，也就意味着他们的灰色收入甚至是黑色收入没有了渠道来源，他们的既得利益和潜在利益受到了威胁，因此他们必然不赞成也不配合政务公开的开展。

2. 政府的行政责任意识淡薄

政务公开自实施以来，没有得到各级政府机关的足够重视，政府的行政责任意识淡薄。一方面，由于受我国长期的传统专治集权统治思想的影响，许多政府官员对于政务公开的认识存在偏差。传统的“官本位”思想严重，将自己与民众相割裂，固步自封、不愿公开、不想公开、认为公开有害无益的想法普遍存在。另一方面，部分领导人对政务公开持观望状态，表现的很被动，只关注其它地区政府部门或本地区其他政府部门开展政务工作的进程、结果，对自己的部门没有深入的规划研究，或者直接借用他人的实践结果，对政务公开的重要性没有深刻的认识和领悟。

3. 权利主体维权意识薄弱

我国长期以来的统治方式和历史文化因素，使得“官贵民轻”的思想深深根植在人们的脑海中，民众养成了逆来顺受的习惯，一切听从政府的安排和规定，不清楚自己拥有哪些权利，更不懂得如何运用这些权利来维护自己的利益，公民的民主意识、权利意识、法治意识不够。一些公民虽然对知情权、建议权等有一定的了解，但是在实际生活中，却基本不会参与到政务公开的活动中，缺乏自我的权利保护意识，参政议政的积极性不高，从而很大程度上制约了政务公开的发展。

4. 缺乏法律保障

我国至今还没有出台任何一部有关政务公开方面的法律，导致政务公开具有较强的随意性和人治色彩。一方面，政府在进行政务公开时有很大的自由裁量权，且没有相应的责任制度，政务公开常常出现走过场、应付了事的情况。另一方面，政务公开在实施的过程中受领导者个人的影响比较大，领导者个人的认识、重视程度及能力大小，决定了政务公开推行的广度和深度。应尽快出台相关的法律法规，政务公开有法可依。

三、完善政务公开中权力制约与公民权利保障的有效途径

政务公开是一项具有广泛性和技术性的既复杂又具体的系统工程，要随着外界因素的变化而不断完善，适应人们对信息公开的要求。应通过多种途径和方式加强对政务公开中权力的制约和公民权利的保障，联合社会、政府、公民的力量，支持、配合和监督政务公开的开展，增强政务公开的实效，促使政务公开顺应时代的潮流走可持续发展道路。

1. 转变观念，树立政务公开意识

一方面，要利用多种机会和资源，举办各类讲座和研讨会，对公职人员进行政务公开的深化教育，将政务公开内化为他们行动的理念，摆脱传统的保密性思想的束缚，减少权力滥用行为，真正树立政务公开的意识。另一方面，要强化对公民的政务公开意识的教育。正如列宁所说：“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”〔5〕可发挥新闻媒体的作用，进行政务公开的宣传教育，培养他们的政务公开意识，提高政务公开的公众参与度，以群众的力量来检验政府的政务公开工作，约束政府的行为。

2. 完善立法，保障公民知情权

知情权是公民的一项基本权利，是公民行使其他一切政治权利的基础，公民只有在知情的情况下才能进行参政议政。我国宪法中没有对知情权这一项人权的明确规定，导致政府的政务公开工作出现假公开、乱公开、不公开等现象，公开的随意性大，流于形式，公民的权利得不到保障。应尽快完善立法，将知情权纳入宪法范围，对政务公开中的不规范行为进行违宪审查，并处以相应的惩罚，此外，还应制订《政务公开法》等，使政务公开常态化、法制化真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保障公民的知情权不受侵犯。

3. 明确政务公开中公务员的权力与义务

政府公职人员在实施政务公开时要明确自身拥有权力和权力行使的范围以及自身的职责所在，做到在其位，尽其责。要依照规章制度办事，减少自由裁量权，将政务公开中的责任细化、量化到每个部门和个人，对政务公开中出现的假公开、不公开、公开滞后等现象追究到相关的部门或特定的公职人员身上，并处以相应的惩罚，严格杜绝公开不规范行为。

4. 建立政务公开监督机制

政务公开要做到经常化、制度化、科学化，就必须建立完善、有效的监督机制。除了人大、党委、行政机关的内部的监督以外，还要发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用。公民有权对政府机关及其公职人员的错误和失职行为提出批评、建议。马克思曾说：“报刊是广泛无名的社会舆论工具，它是国家中的第三种权力。”〔6〕新闻媒体舆论监督具有公开性、及时性、广泛性、公正性等特点，会形成巨大的社会压力，一些公职人员会因为害怕被曝光而放弃不正当行为，同时通过对犯罪人员的惩处的披露，也起到了一定的警示作用。

5. 建立政务公开保障机制

建立相关的政务公开保障机制是确保政策有效落实的基础。一是资金保障，各级财政部门要设立政务公开专项资金，确保政务公开在推行过程中有足够的经费用于建立和维护政府公共信息查阅室、政府网站的维护和改版、进行专项调研等。二是公务员队伍保障，要建立一支适应政务公开工作要求的整体素质高、业务能力强、热爱本职工作的公务员队伍，注重人才的清正廉洁，注重思想品德的教育。三是奖惩机制。任何一个高效、精练的组织内部都有一套恰当的奖惩机制，能够促进成员之间的良性竞争，并在竞争中不断创新、不断进步、不断收获。

6. 建立沟通平台，实现公民参政议政权

政务公开在实施的过程中不仅要靠政府自上而下的传达信息，还需要公民自下而上的发表意见、建议等，只有做到上情下达和下情上达，才能按照人民的需求进行政务公开，实现公民的参政议政权。一要拓宽政务公开的渠道，利用好各种资源和平台，广泛建立政务公开的渠道，满足不同地区、不同条件、不同时间段的不同人群的信息公开要求，为公民的参政议政提供全面的信息和广泛的渠道。二要创新政务公开的形式，完善听证和信息发布会制度，确保政策的民主性，有利于建立政务与人民间的信赖关系。

7. 发挥民间组织的作用，保障公民权利

目前我国公民的政务公开意识不强，维权意识比较薄弱，在面对拥有强制性权力的政府面前，处于劣势，公民需要集成较大的力量来维护自身的权利和利益，应充分发挥民间组织的影响力，推动政务公开的发展，保障公民权利。如一些行业协会可以集中本行业的一些意见、建议等并将其一并反映给政府，会比单个企业反映上去的要求更容易实现；又如工会、妇联等，可以发挥自己在政府和群众之间的桥梁作用，协调处理好各方面的矛盾，减少政务公开发展的阻力，并对政府的工作进行监督，维护公民的利益，促进政务公开的发展。

〔参考文献〕

〔1〕 时运生．论政务公开面临的三大课题〔J〕．探索，2001，(05)：50．

〔2〕 赵君．公民知情权与行政信息制度构建〔J〕．法制与社会，2010，（06）．

〔3〕 合肥市2008年政府信息公开工作年度报告〔EB/OL〕．http//www.hefei.gov.cn，2009-01-16．

〔4〕 王浦劬．政治学基础〔M〕．北京：北京大学出版社，2009：4，71－74．

〔5〕 列宁．列宁选集:第3卷〔M〕．北京：人民出版社，1995：6，361．

〔6〕 中共中央纪委办公厅．政务公开〔M〕．北京：中国方正出版社，2004：66．

〔责任编辑：周小东〕

A study on the power restriction and civil rights protection of the open government

JIANG Aitong

(School of Law and Administration, Nanjing University of Technology, Nanjing 211816, China)

Abstract：The open government is the inevitable trend of development of democracy around the world, and it is the proper meaning of administrative reform.At present, China's open government is still in its infancy, there are many problems in the implementation process, such as the discretion of the government is too large, the citizens were deprived of the right to know. For further developing and improving the system of open government, need to start form the constraints of power and the protection ofthe rights of the "two sides of the same coin" , the concept of the transformation of government, clearly the powers and obligations of the government, set up the power supervision mechanism, strengthen the legal system, build communication platform to ensure citizens' right to information and political participation rights.

Key Words：the open government;power restriction;civil rights protection