善治理论视角下基本公共服务公共性的流失及回归

摘要：提供基本公共服务是政府的重要职能之一，但现实中公共服务的公共性流失现象却十分严重。基于善治理论的视角，阐释了基本公共服务公共性的体现、流失的表现及原因，并提出了公共性的回归路径。

关键词：善治理论；基本公共服务；公共性流失

一、基本理论的阐释及概念的界定

1.善治理论。根据俞可平先生的理论，治理是指在一个既定的范围内运用权威来维持秩序，以满足公众的需要。从“统治”（government）到“治理”（governance），转变的主要方面体现在权威的主体方面，即由单纯的依靠政府机关，扩展至非政府甚至私人机构。“治理”所依赖的权威不是传统政治文化中的政府的权威，而是一种合作网络的权威。

“善治”（good governance）作为是治理过程中所追求的一种理想化状态，本质上就是“使公共利益最大化的社会管理过程” 。公共利益的实现是以公共政策为载体的，而只有以公共性为基本出发点的公共政策才能满足公共利益的要求。只有符合社会中多数个人或团体的意愿和利益的公共政策才能满足公共性的要求。为了符合这一要求，公民在政治活动过程中的作用及其对公共政策的反应就不能被忽略，反而应给予高度的关注。善治作为一种政府与公民对公共生活进行合作管理的新型治理模式，通过还政于民，引导公民自愿参与、积极合作，从“善政”走向“善治”。善治在赋予了公民更多机会和权利参与政府公共政策活动过程的同时，也可以有效保障公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化的根本要求。

基于善治理论的视角，研究公共政策的公共性的流失与回归，不仅有助于充分认识公共行政过程中维护公共性的重要性，更有助于探索更加有效的治理模式。

2.公共性的内涵。“公共性”（ Publicness）具有丰富的内涵，在哲学、政治学、经济学、管理学以及伦理学等领域都有所反映。西方学者哈贝马斯认为公共性的产生源于社会领域的分化，公共性或公共领域是一种建立在社会公共领域和私人领域二元对立基础上的独特概念。公共性作为讨论现代政府基本属性和目的追求的一种重要工具，主要是探讨政府在代行公民权力时，怎样最大程度地体现公民的共同意志和增进公民的共同福祉。 从公共管理的视角来看，公共性是公共政策的逻辑起点和价值基准，并作为其核心目标贯穿于公共政策的始末。公共政策以实现公共利益为其应然的目标取向，因此公共性是公共政策的本质属性。

“公共性”体现的是一种伦理规范和价值原则，其基本内涵包括三个维度——公益性、公正性和公开性 。公益性是指公共利益的实现是公共政策的首要原则和最终归宿；公正性则意味着政府在公共服务和公共产品的提供方面，应本着公平的原则，确保分配的公正合理，防止歧视性的不平等；公开性强调的是公共政策的开放性和透明度。

具体来说，对于公共政策公共性的考察主要从主体、目标、管理对象、手段、结果等几个方面入手。

3.基本公共服务的界定。公共服务（Public Service）作为新世纪公共行政和政府改革的核心理念，以合作为基础，强调政府的服务性和公民的权利。公共服务属于公共产品的范畴，包括基本公共服务和一般公共服务。所谓基本公共服务（Basic Public Service），是指“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。 换句话说，基本公共服务就是那些与民生密切相关的纯公共服务，具体包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等方面。

二、基本公共服务公共性的体现

具体说来，基本公共服务的公共性主要体现在以下几个方面：

1.基本公共服务价值取向的公共性。基本公共服务所要满足的是公民最基本生存权和发展权，是大多数社会成员共同面对的、并引起社会普遍关注的公共问题。同时，最大限度的实现公共利益是其最终的目标。因此，从本质上来看，公共服务是对社会价值的权威性分配，是社会利益的集中反映。 基本公共服务实现的不是某个人或某个团体的利益，而是社会上大多数人的共同利益。所以可以说，公共性是基本公共服务的内在要求与核心价值。

2.服务责任主体的公共性。党的十七大报告明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并要求“强化社会管理和公共服务”。提供公共服务是服务型政府的重要职责，通过提供那些市场机制无法有效供给的公共产品及服务，来满足社会公共需求，从而维护社会安全及稳定。因此，提供基本公共服务是政府的主要职能之一。政府之所以成为基本公共服务的责任主体，一方面是因为基本公共服务的特殊属性所决定的，基本公共服务所涉及到的都是公民最基本、最迫切的需求，必然要由政府这一强有力的主体来予以提供和保障；另一方面是由政府本身的特点所决定的，政府以国家强制力为支撑，有能力在全社会范围内分配社会资源，实现公共服务的有效供给，以最低的成本消耗实现最大的公共利益。

3.服务对象的公共性。公民基本的生存权和发展权是由宪法所规定的基本权利，也就意味着，我们全体公民都平等地享有这些基本权利。因此基本公共服务的对象并不是，某个人或某个团体，而是具有公民身份的所有社会成员，是具有公共性的社会群体。

4.基本公共服务结果的公共性。2005年，我国政府在“十一五规划”中首次明确突出了“公共服务均等化”的目标。基本公共服务均等化就是要让全体社会成员都可以享受到水平相当的基本公共服务，以保障每一个社会成员最基本的生存权和发展权，从而实现社会的公平正义。

三、基本公共服务公共性流失的表现

根据以上分析，基本公共服务均等化是公共服务提供所追求的理想结果，然而现实结果却不甚乐观，公共服务公共性的流失已成为不争的事实，主要表现在：

1.基本服务价值取向缺乏公益性和公正性。公平正义是政府履行职能、提供服务的核心价值理念。政府提供基本公共服务的目的是为了满足全体公民的共同需要，而不是为某个人或某个利益集团谋取自身的利益。同时，也要求全体公民都有机会平等地享受到基本相同的公共服务。然而在现实中，服务的价值目标往往偏离了公共性的轨道，在不同利益主体相互博弈的过程中，政府逐渐沦为其维护自身利益的工具，服务提供的初衷也不再以大多数人的利益为准，而将自身的利益最大化作为出发点。出于对政绩的追求，对自身利益的追逐，对公共资源的抢夺等目的，公共利益不仅得不到实现，很可能还会受到损害。

2.责任主体公共性的流失。提供公共服务是服务型政府的首要职能。公共服务本身所具有的非竞争性和非排他性的公共物品的属性决定了其提供必须以政府为主导，追求自身利益最大化的市场主体无法实现公共服务的有效提供。

随着新公共管理运动的兴起，公共服务市场化的趋势明显加强，在坚持政府主导地位的基础上，政府通过引入私人部门的管理方式以及市场机制，使私人部门参与到公共服务的提供过程中。但是在实际操作中，地方政府或部门限于自身利益的考虑，或者对政绩的硬性要求，而盲目的夸大市场的作用，导致政府功能的弱化。同时，在公共服务的供给领域，私人组织的盈利性质是不会改变的，受自利性的趋势，在私人利益与公共利益的博弈中必然选择前者，而抛弃后者。

3.服务对象公平性的缺乏。一般来说公平的含义包括两个方面——结果公平和机会公平，因此对于基本公共服务来说，不仅要保证结果的均等化，也要重视享有服务机会的公平合理。基本公共服务的对象具有普适性的特征，也就意味着任何人不论年龄、性别、受教育程度、健康状况以及工作经验等都应享受到基本相同的公共服务。然而由于历史与现实的原因，我国城乡之间、地区之间公共服务的差别巨大。

首先，城乡人员享受的基本公共服务极不平等。由于城乡二元经济结构的长期存在，以及我国经济发展过程中长期存在的农业反哺工业现象，其实质就是对工业、对城市的政策性倾斜，以牺牲农业和农民的利益为代价来换取工业的增长。这种政策导向的结果就是工业化大城市的发展与农业农村的持续落后的并存，限于经济基础的差异，在公共服务提供方面，城市与农村的自然地被拉大，从根本上限制了农民对国民经济成果的公平分享。

其次，地区之间基本公共服务提供的不平等。经济发展状况的差别不仅体现在城乡之间，我国不同地区间的差异也十分明显。东部、中部和西部地区之间的经济发展水平无法统一，反应在公共服务方面就是公共服务供给上的不均衡状态。公共服务的不平等反过来又进一步加剧了其公共性的流失。

4.服务过程缺乏公开性。我国强调打造阳光型政府，这就要求政务的公开透明。政府提供基本公共服务过程中的政务公开就是指政府在运作过程中要本着公开的原则，将行为的依据、实施过程以及结果向社会公开。在实际操作过程中，程序的不透明、暗箱操作等现象仍然存在，监督机制形同虚设。公民的知情权缺少实现的途径。

四、基本公共服务公共性流失的原因

1.公共权力的异化。所谓公共权力，是指在公共管理过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本质上讲，公共权利来源于人民，是公民的共同权力。可见，公共性既是公共权力的本质属性，也是公共权力所追求的价值目标。在行政过程中，如果公共权力所追求就与维护的利益不是为大多数人所拥有的公共利益，其价值取向就发生了异化，即所谓的公共权力的异化。

公共权力发生异化的原因是多方面的。首先，公共选择理论将经济学中“理性经济人”的假定移植到了政治学的领域，指出政治家、官员以及选民等作为公共选择的参与者，同经济活动中的个人并没有本质上的区别，他们也是理性的，自利的，在选择过程中，同样会用最小的成本，做出最有利于自己的决策。同时，在行政过程中个利益集团也会从自身利益出发，通过各种手段企图影响公共政策的制定和执行。这种情况下，寻租和腐败现象的滋生必然使得公共政策与公共利益的背离。

其次，公共权利虽然是全体公民所共同拥有的，但在现实社会中，其行使不可能由全体公民直接完成，只能由公民的代表或委托人来完成，即委托代理制度。政府公务员的公共权力来源于人民的委托授权，但公务员在行使过程中往往不是出于公民利益最大化的考虑，而是完成所谓的工作任务，这种情形下，服务的质量和效率都会受到影响，公共性的流失也就不可避免。

2.对市场化的盲目追求。公共服务市场化是新公共管理运动的主要议题之一，人民企图用市场的回归来缓解不断扩张的政府，提高效率。虽然市场化在一定程度上弥补了政府的缺陷，提高了效率，但在一定程度上也导致了公共性的流失。由于对市场的盲目信任，在市场化的推进过程中有些措施过于冒进，最终损害了社会公共利益。

3.监督机制的缺位。 我国公共服务的供给一般采取的是自上而下的决策机制，公民较少地参与决策过程，无从主动表达自己的利益。公民直接参政、表达利益的途径和形式单一，渠道不畅通。政策执行过程中的监督制度也不健全。我国对行政机关的监督采用系统内监督和系统外监督的双重体制。系统内的监督由于双重领导体制的限制——上级监督机关的指导和同级党政首脑的干预，导致监督功能的弱化。而人大的监督则由于缺乏可操作性，往往流于形式。系统外的监督主要是指社会舆论的监督，限于行政公开的程度，监督的效果也会受到影响。

五、基本公共服务公共性的回归路径

1.政府的角色和责任定位。在基本公共服务的供给过程中，政府应处于主导地位，尤其是涉及到人民群众切身利益的基本公共服务部分。当然为了提高供给的效率，政府可以积极引导非公共部门参与到服务的提供过程中来，对其实行有效的监督，在确保公共利益的同时，实现资源的有效利用。

政府是公民行使公共权力的代表和委托者，出于权力和责任相统一的原则，政府应承担相应的社会责任。强化公共行政主体的责任意识，将会对公务员产生一定的约束，树立其权责明晰的意识，从而减少政策制定的失误和执行的偏差，保证公共服务政策的公共性。

即政府应扮演好决策者、指导者和监督者的角色。

2.提高公众的参与意识并建立顺畅的民意表达机制。公共服务最根本的就是要实现社会公共利益，这就要求公民必须参与到其中。这就要求政府完善公民的参与渠道，保障公民意愿的顺畅表达，并对政府的行为实行监督和评估。政府应促进协商机制的建立，在协商对话的基础上，使公民和政府达成一致。另一方面，公民也应积极参与，而不是对一切采取漠视的态度，增强政治上的认同感。公民的政治冷漠是一种政治上的病态表现。公众的广泛参与将加强政府和民众的沟通，使得所提供的公共服务真正的为民所需。

3.完善服务提供的程序化机制。所谓的程序化机制主要包括政务的公开制度和监督机制。首先、政务的公开是公共性的必然要求。强调行政的公开、透明，不仅是公民知情权和监督权实现的前提，也是杜绝腐败和寻租现象的有力手段。其次,建立有效的监督机制。没有约束的权力必然会被滥用，因此建立行之有效的监督机制是确保公权力公共性的应然选择。在公共服务政策过程中，坚持体制内的监督与体制外的监督相结合，充分发挥多元化的监督手段，使政府的行政活动始终处于正常的轨道之上。

参考文献：

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[3]董海凤.城乡二元经济结构的公共性流失探讨[J].商业时代,2011(26).

[4]韦春艳.漆国生.公共服务公共性的流失及其防治[J].当代行政,2011(10).

(作者简介：王辛梓（1988.8-），女，汉族，黑龙江省齐齐哈尔市人，硕士研究生，武汉大学社会保障研究中心,主要从事社会保障研究。)