非营利组织与残疾人社会服务体系的建构

唐钧

[关键词]非营利组织；社会服务体系；残疾人社会服务体系

[摘要]本文在分析和探讨“非营利组织”和“社会服务”这两组概念的基础上，探索性地提出了建构残疾人社会服务体系的问题，即需要建构一个包含事业單位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的非营利组织，为残疾人提供专业化的社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的社会服务体系。

[中图分类号]C913.69[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)08-0021-06

2008年3月，中共中央、国务院发布了《关于促进残疾人事业发展的意见》。为了贯彻落实中共中央、国务院制定的《关于促进残疾人事业发展的意见》，2010年3月，国务院办公厅转发了中国残疾人联合会等部门和單位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)的通知，自此，“两个体系”(社会保障体系和服务体系)建设成为中国残疾人联合会的工作重点。《指导意见》中提出的“残疾人服务体系”，是一个包括“残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务”的规范化、专业化的服务体系。以国际惯例命名之，可以称为“残疾人社会服务体系”。

本文探索性地提出建构一个以“民间”为基本立场的“混合型”的由非营利组织构成的残疾人社会服务体系，这个体系可以同时包容“社会的”以及“准政府的”、“准市场的”这三种在性质上有区别但又有联系的社会服务机构，同时也包含着拒绝“绝对行政化”和“绝对市场化”的倾向。

一、非营利组织的“比较优势”

“非营利”是现代社会中的一个很重要的概念。一般认为，非营利组织是指那些有服务公众的宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格和具有能够为捐赠人提供减免税合法地位的社会组织。国际研究表明，非营利机构具有政府部门和市场部门所不具备的“比较优势”。

1.非营利组织的“比较优势理论”。

英国社会政策学家比尔斯和格伦内斯特(David Billis&Howard Glennerster)的非营利组织的“比较优势理论”，是一个非常有趣而且有用的理论。在论述中，两位教授首先提出一个问题：“志愿部门的人类服务机构，是否具有一些可以保证其对某些类型的消费者提供服务时比营利性部门和公共部门更具比较优势的特点?”他们给出的答案是非常出人意料的——非营利组织的“比较优势”，居然在于其“特别含糊且混合的结构”，而这种“模糊性”是全方位的。同时，这种全方位的“模糊”又是在与政府部门和市场部门的比较中才显示出来的。更具特点的是，这种“模糊性”具有一种“全包括”的性质，即政府部门和市场部门有的我全有，政府部门或市场部门没有的我也有。但是，在具体的组织行为过程中，与此相关的结构和功能怎么发挥作用，却又是很有弹性的，所以又充满了“不确定性”。

如果用一个线段来表示三大部门的行为模式，线段的两端分别代表纯粹的行政化模式和纯粹的市场化模式，形成了两个相互对立的极端；而线的中点则是一个零点，即绝对的非行政化和绝对的非市场化，这也就是理论上的“纯粹的”非营利组织。这样，我们就可以把从市场化到行政化表述为一个连续的数列。

从理论上说，在现代社会中，因为政府部门“有权”和市场部门“有钱”，为了确保社会的良性运行，它们都要受到严格的法律法规的限定，所以它们的行为模式是确定的或者说是固化的。它们之间应该是被“画地为牢”式地严格区隔开来。虽然不能说没有一点弹性，但可以“灵活”的范围应该很小。而非营利组织，就此填补了它们之间的“空白”。所以，非营利组织的行为模式可以表述为，从比较接近行政化到非行政化，从比较接近市场化到非市场化，其弹性的范围很大。这就是所谓的第三部门的“模糊性”所在。

如果我们把这条线段向两侧扩展，形成一个矩形的面。如图2所示，处在两端的是政府部门和市场部门，非营利组织处于中问，将它们区隔开来。但非营利组织同政府部门和市场部门之间，虽有界限，但实际上是模糊的(用虚线表示)。

2.非营利组织“比较优势理论”的实践意义。

如前所述，政府部门和市场部门由于受到法律上的明确限制，有些事情可能会不太好办。于是，在处理这样一些问题时，处在“中段”的边缘模糊且不确定的非营利组织，其优势就充分体现出来了。具体而言，首先，由于“利益相关者”的模糊性，非营利组织并没有明确的、固定的职责权限范围。通常，它们扮演的角色是弱势群体的代言人。但是，有时它们也能代表政府(譬如，当政府向它们授权或购买服务时)，有时它们也能代表企业(譬如，在接受了企业有明确指向的捐款捐物时)。其次，与政府部门不同的是，遇到某些问题，非营利组织通常可以把自己放在“民间的”社会角色上，所以不用过于担心受到上级或公众直接的问责。在具体工作中，政府部门因权责所限，有些事情虽然对社会经济发展有利，但它们仍有可能会有所顾忌。遇到同样的情况，非营利组织反倒可以放手去做。再次，当领导举棋不定时，非营利组织通常也可以以自己“民间的”社会角色，按照自己的理解和解释去办事。如果办得好，当然会得到政府的认可。如果没有办好，也可以作为一种民间的“社会实验”。通常认为，非营利组织有一个社会功能，即在“开发新的服务种类以满足新的需求”方面充当先锋。既然如此，失误乃至失败也是可以容忍的。最后，非营利组织扛起的是“非营利”的大旗，凡进入这个领域的资金都将成为以改善贫弱群体处境为目标的“社会基金”。所以，就不存在为图“利润最大化”才来投资的股东，或者说，就不存在分红牟利的动机。从这个意义上说，“市场兴趣”在这里是风马牛不相及的事情。

正因为上述特点，非营利组织常常会自觉不自觉地显示出一种“扩张性”(见图3)。在与政府部门和市场部门的“接壤”处，主动地将自己的工作扩展到政府部门和市场部门的“传统领域”中，“越界”发挥自己的特长。此时，理性的或日聪明的政府部门和市场部门往往会乐观其成。于是，在靠近政府部门这一边便形成了政府直属的服务机构，在中国称为“事业编制”或“事业單位”，在靠近企业这一边则有近年来时髦起来的“社会企业”。

综上所述，在本文中所涉及的非营利部门，在中国，实际上可以包括社会组织——社会团体、基金会和民办非企业單位，还可以包括“准政府”性质的事业單位和“准市场”性质的社会企业。

二、“社会服务"释义

要建构“残疾人社会服务体系”，首先要搞清楚“社会服务”的基本含义。

1.“社会服务”的含义。

社会服务，译自英语“Social Services”，是国际上常用的一个社会学、社会政策学和社会工作学的专用名词，通常被解释为改善社会上的贫弱人士生活处境的一种有组织的社会行动。在国际上，“社会服务”是一个常用的专有名词，其含义是非常丰富多彩的。

张海鹰主编的《社会保障词典》提出：“对社会服务的界定至今并没有统一的认识，从广义上去理解，社会服务是相对商业服务而言的，前者最主要的特点是非营利性的，而后者是营利性的。”

蔡汉贤主编的《社会工作辞典》则认为：社会服务“旨在调适个人、家庭与团体相互间的社会关系。其过程为运用人类潜能与社会资源，协调人适应社会环境，解决精神与物质必备条件，满足生活需要，维系生存价值，确保人性尊严，预防社会问题之发生，及促进社会之发展进步”。

国际劳工组织的报告《21世纪社会保障展望》，提出社会服务具有4种社会职责：第一，社会服务能够防止造成损失和伤残；第二，社会服务能够保护那些安全和幸福受到威胁的人；第三，社会服务能够使那些已经不能过正常社会生活的人恢复生活能力；第四，社会服务可以帮助某些人和社区发挥他们的潜力。

从历史上看，社会服务还有其他的一些称谓，譬如“志愿服务(Voluntary Services)”、“人类服务(Human Services)”等等。在当代社会中，“人类服务”则是一种更为时尚的说法。格伦内斯特和比尔斯提出：人类服务“即对人们提供照顾、资金、教育、住房和支持等的一系列福利机构”，以及这些提供服务的机构与其“用户”之间重要的个人交往。

从英语的原意来推敲，人类服务的含义应该是“(为)人的服务”。但在中文里这样组词显得很别扭，何况我们一直有“为人民服务”的口号，为避免“撞车”，产生误解，便随港台学界既成的译法，称之为“人类服务”。比起社会服务，“人类服务”似乎更强调“人”，更强调以人为本，其中包含了对接受服务的“政府用户”体现出人文主义、人本主义和人性化的理解和体贴。

但是，如前所述，使用“人类服务”这个词，在中文中怎么看都比较别扭，实际工作部门乃至全社会都会觉得怪怪的而难以接受。所以，本文放弃了这个更为时尚的用词，而退回到“社会服务”的称谓上。但在价值理念上，仍然是力求与时俱进的。

当然，本文也没有采用国内常用的“社会福利服务”一词。在国内，“社会福利服务”这个词的官方色彩比较浓郁。譬如，中共十七大报告就把社会福利与社会保险、社会救助并列为社会保障制度的基础部分，这就意味着这三者同为由国家或政府实施的基本国家制度。

2.社会服务与社会工作同根同源。

白秀雄在《社会工作》一书中提出：“社会工作、社会福利与社会服务三个名词经常一并使用，因为这三者是指同样一件事情，只是使用的立场有所区别。社会福利是一个国家的政策和民众的理想。这种政策和理想的目标是服务社会上每一个人的生活需要和增进其能力，包括衣食住行、娱乐和潜能发展等方面。而政策和理想的实现，则必须透过社会服务的活动才能逐步完成。至于社会服务乃是根据一个国家的社会福利政策及其民众的社会福利理想所采行的各种活动的实施。社会服务活动讲求其服务的动力程序，透过各种动力的程序，以实现社会福利的目标。因此，这种社会服务的动力程序是要依据社会工作专业的知识、方法和技术，始能提高服务的品质，确保服务的功效。换句话说，必须是使用社会工作专业方法和技术的社会服务活动，才能达致积极性的社会福利目标。所以说，社会福利、社会服务与社会工作三者，严格地说，虽有不同意义，但是，三者之间的关系至为密切，是有其一惯性的密切关系，必须要同时连贯使用才能发挥其最大效果。”白秀雄认为，应以社会福利为施政目标和重点，以社会工作专业为实施方法，同时，政府与民间协力并举，使得社会服务成为一种大众参与的全面性工作。

在很多文献著作中，都记载了“社会服务”的发展历史，实际上这也是社会工作发展的历史。20世纪初，社会服务运动传到了中国。上海沪江大学社会学系的美籍教授葛学溥(Daniel Kulp)指导大学生在杨树浦地区发起成立了一个社会服务中心，称为“沪东公社”。与此同时，1918年，北平燕京大学在社会学系美籍教授步济时(JohnBurgess)倡导下也建立了燕京大学学生社会服务团，创办了清河实验区。

新中国成立之初，国内高等学校院系调整工作全面开始进行，社会学作为一个完整的学科体系和学术规范系统，在高校院系调整中被取消，这意味着长达半个世纪的中国社会学学科建设的中止。社会工作，作为应用社会学的一个分支，自然也难逃此劫。正因为如此，对“社会服务”的解释当然也属泛泛。改革开放以后，社会学在中国得以恢复和重建，“社会工作”也逐渐地得到了政府的青睐。2006年，中共十六届六中全会发出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的号召。如今，与社会工作密切相关的“社会服务”也再次登上了历史舞台。

三、“残疾人社会服务体系”的建构

在对非营利机构和社会服务这两组概念进行了必要的诠释之后，现在可以就建构“残疾人社会服务体系”的问题进行更深入的讨论。

1.“残疾人社会服务”的界定。

残疾人是一个情况非常复杂的社会群体。根据第二次全国残疾人抽样调查提供的数据：各类残疾人的人数及各占残疾人总人数的比重分别是：视力残疾1233万人，占14.86％；听力残疾2004万人，占24.16％；言语残疾127万人，占1.53％；肢体残疾2412万人，占29.07％；智力残疾554万人，占6.68％；精神残疾614万人，占7.40％；多重残疾1352万人，占16.30％。

在为残疾人提供社会服务时，不仅要考虑残疾种类的多样性，还要考虑残疾程度的差异性。残疾程度的不同，对残疾人某个方面的功能发挥的影响也是不同的，进而对残疾人的生活的影响也是不同的。所以，每一类残疾，都还有残疾等级的划分。在为残疾人提供社会服务时，还要考虑其他一些与残疾相关的影响因素，如先天与后天，因病致残和因伤致残，等等。

更进一步探讨残疾人社会服务问题，如国际劳工组织的报告中所说：给残疾人及其家庭以帮助，不仅使残疾人能够在自己的家里继续生活，而且还能走出家门参加到社会生活中去。

上述种种影响因素，决定了不同类别、不同等级、不同致残因素的残疾人会有不同的需求，于是相关的社会服务也必须是多元化、个性化。这也决定了“残疾人社会服务体系”中包含的非营利组织，实际上是很复杂的。

正因为如此，对于残疾人社会服务而言，采取什么样的手段，譬如，以机构养护照料为主还是以社区为依托的居家养护照料为主，就会形成不同的社会服务模式。譬如，对于自闭症，或者是听力障碍儿童的语言训练，可能以集中的机构服务的方式进行比较有利；对于病情比较稳定的精神病人，可能以社区为依托的工疗机构来构筑服务体系更为恰当；而对于中风偏瘫的病人，则以在医院和社区健康服务中心指导下的家庭康复最为经济实惠等等，不一而足。

残疾人社会服务体系上述与众不同的特点，首先决定了其并不适合由政府来“统一兴办”，而是应该发展能够提供合适服务的非营利机构来操办具体事宜。非营利机构的模糊性决定了残疾人社会服务可以是民营的社会服务机构，也可以包括事业單位(如政府办的社会福利机构)和社会企业(如社会福利企业)。重要的是，要使所有的机构都在同一起跑线上开始起跑，发展的方向是要真正走向“非营利”。

2.残疾人社会服务的专业化。

残疾人社会服务的另一个显著特点就是专业化，而专业化的核心理念和理论来源于社会工作。从国际经验看，当代社会工作的分工已经是非常精细化，与残疾人相关的就有残疾人社会工作。从事残疾人服务的社会工作者，需要掌握的知识，除了社会工作的理论和技巧外，可能还需要更广泛地涉及其他社会科学乃至自然科学的知识。譬如，残疾人的康复和辅具，可能就需要有相应的生理学和物理学的知识。

残疾人社会服务的专业化，有时需要由一个团队来进行操作。除了社会工作者，残疾人康复会需要医生和康复师，残疾人的辅具使用也需要医生和工程师，特殊教育则需要相应的特教教师，等等。社会工作者的责任应该是整合所有相关的人力资源，并使他们接受社会工作的价值理念，以此为基础，将他们组织成为一个有凝聚力的团队。

在一些相关的文献中，非常强调残疾人服务中“社区”的作用，这无疑是一种先进的理念、时代的潮流。然而，服务的社区化——也有学者干脆将其称为“去机构化”——自觉不自觉地将“社区化”与“机构化”对立起来了。其实，社区化与机构化并不矛盾，甚至可以说机构化还是社区化的前提。这就是说，需要有足够多的专业人员，社区化这张网才能撒开。

从历史上看，几乎所有的社会服务都有一个从机构服务到社区服务的发展过程。这里面也许隐藏着一个规律：当服务初创时，专业人才比较匮乏，服务机构能够更好地聚集人才，保护“专业氛围”，从而发挥“规模效应”。在机构发展到某一时刻，专业人才越来越多，于是，就可以有余力为邻近的社区提供服务。再进一步发展，专业服务的辐射力越来越强，服务的范围(空间上的、内容上的)越来越广，到某一时刻，就具备了将社区化这张网撒出去的基本条件，就可以从整体上来规划社区服务。最终以纵向的追求专业性为主的社会组织为经线，以横向的追求可及性为主的社区为纬线，就可以织就一张以“纵向到底，横向到边”的“残疾人社会服务体系”的大网络。

3.构建“残疾人社会服务体系”的具体含义。

综上所述，我们可以概括出由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”的五个层次的含义：

其一，创立由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”的目标就是为了改善残疾人这一相对弱势且相对贫困的社会群体的生活处境。目前，残疾人的生活处境还有许多不尽如人意和亟待改进之处。“残疾人社会服务体系”将竭尽所能为此作出贡献——这层含义可概括为“改善社会处境”。

其二，由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”要以“以人为本”为基本价值理念。目前，我们在政策设计中，越来越强调人本主义、人文主义和人性化，对于残疾人群体，这些理念尤其要贯彻始终。现在有很多政策和措施已经体现了社会的进步，但再往前一步，我们可能会做得更好——这层含义可概括为“重视人文精神”。

其三，由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”是以非营利经营为发展方向的。对残疾人的服务主要是公共服务和准公共服务，当然应以“成本核算，收支平衡”为基本特点的非营利经营为主，既不能完全不计成本，也不能一味追求利润——这层含义可概括为“决不急功近利”。

其四，由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”包含事业單位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的非营利组织。在中国的特殊国情下，机构本身的性质常常成为关注的焦点，但实际上，这并非问题的关键。其实，事业單位、民间组织、社会企业都有可能往非营利的方向发展——这层含义可概括为“机构性质多元”。

其五，由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”为残疾人提供社会照顾、社会支持、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具。要求对残疾人提供全面的服务，是因为残疾人的需求分类分级、纷繁复杂。因此，必须要统筹兼顾。同时，又要有轻重缓急、先后次序——这层含义可概括为“全面提供服务”。

综合以上五层含义，我们可以为由非营利组织构成的“残疾人社会服务体系”给出一个操作性定义，即：“残疾人社会服务体系”是指为改善残疾人这一相对弱势且相对贫困的社会群体的生活境遇，以“以人为本”为基本价值理念、以非营利经营为发展方向而构建的，包含事业單位、民间组织、社区组织、社会企业等各种性质的非营利组织，为残疾人提供专业化的社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的社会服务体系。

[责任编辑李文苓]