社会保障视野下的保障房制度的法律构建

仲崇喆

摘 要：随着城市化进程的加速，城市住房的需求量急剧上升。作为社会管理者的政府应当构建较为完善的社会保障体系，承担起为低收入群体提供保障性住房的责任，保障百姓居住权利的实现。通过分析保障性住房建设与社会保障体系构建的关系和我国保障性住房存在的主要问题，通过与国外进行比较分析，提出了提高立法层次，完善相关法律制度，保障房应由政府引导、公私合建，以及完善个人收入信用监管及惩罚力度等建议。

关键词：社会保障；保障性住房；法律制度；居住权

中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0161-03

一、保障性住房问题概述

衣、食、住、行是人类生存的必要条件。住房作为一种特殊的消费品，具有造价高、价值大和使用周期较长的特点。由于近些年来城市化与工业化进程加速，大量人员涌入城市，随之而来的就是对城市土地和城市房屋的需求量大增，从而推动了房地产业的迅猛发展，引起了商品房价格的持续飙升。对于大部分的中低收入家庭而言，由于无力支付高昂的房价，他们不得不维持无房居住或者条件拥挤的现状而望房兴叹。早在1872年，恩格斯在《论住宅问题》中即深入剖析了欧洲工业化进程中土地资源和房屋供给的矛盾和冲突。历史往往有惊人的相似，100多年后的今天，中国的工业化和城市化进程面临相似的路径和困境[1]。

“居者有其屋”，是居住权的基本内涵。政府作为社会的管理者，有责任和义务构建包括保障性住房在内的社会保障体系；在低收入群体无法通过自己的努力得到住房之时，采取有力措施为其解决最基本的居住问题。经济适用房、限价商品房、廉租房等是当前我国城镇住房保障体系的重要组成部分，对低收入家庭住房难问题的解决有一定的积极作用。实践中，世界各国对居民住房问题都比较重视。如美国的住宅法规定：“尽可能通过私人企业和政府的支持，使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”瑞典政府确定的政府住房的目标是给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住宅。新加坡则提出了“居者有其屋”的目标等[2]。在日本，居住在东京的低收入家庭在买房和租房都较困难时，可申请类似我国保障房性质的都营住宅[3]。我国政府近年来也做出了积极的努力。据统计，仅2010年1—9月，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造开工520万套，占年度计划580万套的90％，2011年保障房将大量落成并进入分配环节。2010年12月26日，国务院总理温家宝做客中央人民广播电台时表示，2011年保障房将开工1 000万套，包括公租房、廉租房和棚户区改造；仅公租房一项，2011年全国计划开工400万套[4] 。2011年10月10日，住建部最新公布的数据显示，1—9 月中国保障性安居工程开工率已达98%，其中，北京、河北等15个省区市已完成全年保障性安居工程的开工任务。中国住房和城乡建设部10日公布的数据显示，截至2011年9 月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工986万套，开工率98%[5] 。在人们为这些数据倍感振奋的同时，保障性住房政策实施过程中也出现了一些问题，诸如工程质量不合格、保障性住房居住率低等。为了更好地实现人民在住房领域的公平，迫切需要对保障性住房进行法律规制。

一、 社会保障体系与保障性住房

（一）保障性住房

保障性住房是为了实现社会公平，实现中低收入阶层居民的基本居住权，由政府直接出资建造或收购，或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房[6] 。在我国具体包括廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房（公租房）和对棚户区进行改造的改造房等。住房问题的核心是商品房与保障房建设比例不协调和居住者消费能力不足的问题，世界各国也都无一例外的在帮助中低收入家庭解决最基本的住房问题，对住房供应进行直接干预或者对住房需求者进行补贴，来满足中低收入阶层不断增长的住房需求。比较住房政策先驱当尼逊曾提出过政府在房屋政策中的三种角色：雏生型、社会型以及全面责任型。巴西、墨西哥、泰国、印度等多数发展中国家属于雏生型。他们在解决中低收入家庭住房问题时比较被动，缺乏系统有力的住房保障政策，往往采取项目式的临时措施、大规模的贫民区拆迁等等，而且加上本身政策定位的偏差，因此住房保障政策实施的效果并不理想，低收入家庭的住房水平仍得不到提高。英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等为蓝本的社会型，这些国家政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者、单亲人士、外来工等，因为他们在劳动市场中己经处于不利位置，很难在自由的房屋市场中满足住房需要。对于这些中低收入的住户，除了从宪法及相关法律中保护他们的居住权外，政府还建立了专门的机构、拨付足够的经费对他们实施住房保障。除此以外的中高收入阶层则是靠自己的经济能力从商品房市场解决住房的问题，政府只是通过经济的宏观调控，充当市场补漏者的角色。荷兰、德国、瑞典、新加坡是全面责任型住房政策的代表者。政府制定了长期的规划以确保足够的房屋供应，例如，新加坡的住房政策已经让86%的公民居住入了政府提供的住房里。

我国通过相关法律与制度的不断推进，保障型住房先后经历了经济适用房、限价商品房等运作模式，现在又逐步转向直接向低收入家庭进行住房补贴，即由补“砖头”向补“人头”转移，但至今住房问题仍未得到很好的解决。对保障型住房的住房补贴可以分为住房建设补贴和住房使用补贴，这两种补贴实际上往往并存。不过第二次世界大战以后，发达国家的住房补贴政策发生转变，经历了从供给方增量住房的建设补贴转向需求方存量住房的使用补贴，即由补“砖头”向补“人头”转移。但笔者认为，在今天的中国并不适用直接的“人头”补贴，虽然直接的“人头”补贴可以避免对政府官员、房地产企业监督不利等弊端，然而这也会导致新的问题，如开发商基于利益的驱动，在没有获得相应资金扶持的时候，就会放弃建设保障型住房，而去选择投资利润更高的中高档住房，面对高昂的价格，政府的“人头”补贴也就显得杯水车薪了。

（二）社会保障体系与保障性住房的关系

社会保障（ Social Security） 可直译为社会安全，是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会、或收入不能维持必要生活水平等情况下，由政府负责以依靠社会力量所筹集的资金提供必要的生活保证[7] 。在我国社会保障内容包括五部分:社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障。房屋作为人类生存的必需品，自然应该成为政府保障的重要内容之一。国家通过国民收入的再分配，无偿为社会公民所提供的特殊救助和最低生存保障，使社会成员在无须缴纳任何保障费用的情况下，得以保障最低生活水平。其保障基金主要是来自国家财政拨款和财政预算。

社会保障体系与保障型住房二者是辩证统一的关系。首先，二者是目的与手段的关系。保障房的建设与发展，对于推进社会保障体系的完善有着积极的作用。社会保障制度的建立是社会文明进步的标志，其制度的设计是以政府为主导，以保障民生为主要目标。社会保障制度作为整个社会的稳定器，对于社会的稳定与经济发展和人民安居乐业有着积极的推动作用。在房屋价格远远超出低收入群体承受能力的今天，政府加大保障性住房的投资力度，并以此为切入点，带动消费增长，对于提高民众的幸福感具有积极的作用。其次，完善的社会保障体系对保障性住房建设也具有积极的促进作用。社会保障体系相关法律法规和制度的建立和完善，为国家的保障房提供了良好的社会环境，在国家宏观政策的指导下，相关住房管理部门能够在法律规定的框架下推行保障房的建设，有利于切实解决中低收入家庭住房困难，推进社会法制的进步。

二、我国保障性住房存在的问题

（一）资金短缺问题

目前，影响我国保障型住房建设的主要问题是资金问题，这里主要体现在两个方面。

第一，由于我国社会经济发展水平有限，各地区发展也不平衡，导致了绝大多数的相对贫困地区保障房政策落实不尽人意，保障房最主要资金来源——财政资金的短缺是导致社会保障房的建设与社会实际需求的差距较大的重要原因之一。按规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10％，但根据国家审计署公布的结果，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例均未达到上述要求，2007—2009年，这些城市共计少提取146.23亿元[8] 。第二，由于金融保障体系不健全，很多低收入家庭的住房问题仍未得到妥善的解决。这些家庭成员大多没有固定的单位与收入，也没有住房公积金的福利待遇，所以对他们而言，只能租住到政府所建的廉租房或者公租房，对经济适用房和限价房也只能是望而却步。

（二）保障房质量问题

与商品房相比较，保障房项目利润较低，一些企业面对原材料等成本上涨等现状，为了片面的追求经济利益，就会通过偷工减料来节省成本、缩短工期，这已经成为房地产行业的潜规则。据《人民日报》报道，广西住房和城乡建设厅督查组共随机抽查了20个保障性住房项目，结果显示在保障房建设过程中，许多工程项目使用违规的“瘦身钢筋”抗拉强度与屈服强度均不合格，重量偏差达40%以上。内蒙古包头市最大的棚户区改造项目（保障房）“民馨家园”存在大部分新楼房的墙皮几乎已全部脱落、混凝土墙基部分竟然用手就可以捏碎等严重质量问题[9]。

（三）保障房准入退出审核、监督制度不完善

由于我国没有建立个人信用制度和个人收人申报机制，居民收入除了工资、奖金和补贴之外的“隐形”收入没有办法统计，因而划分居民收入线的基础将很薄弱，实施起来也非常困难。而且，即使在收入线划分以后，还存在监督成本过高的问题。因为“隐形”收入的存在导致监督居民的实际收入变的异常困难[10] 。如经济适用房在很多地方已经成为一种特权性的利益资源，某些开发商享受了政府优惠，但并没有完全将优惠的利益体现在房价中，所有才出现了经济适用房并不“经济”、经济适用房小区修建游泳池、开宝马车买经济适用房的奇特景观。这些现象的出现，反映了经济适用房市场化运作与政府监管的双重失灵[11] 。国外对此有着更为严密的制度，新加坡对违规申请保障性住房者有十分严厉的处罚措施，例如，施以高达5 000新元的罚款或者6个月的监禁，甚至两者兼施[12] 。日本的公营住宅，相当于我国的廉租房，专门机构会对其租户的年收入进行严格的核定，当年收入连续三年超过规定标准时，要累进计算房租，如果在年收入超标的情况下连续租住五年则必须买下所租住的公营住宅。

三、完善我国保障房体系的路径选择

（一） 提高立法层次，完善相关法律制度

美国国会在20世纪30年代就通过了《住宅法》，随后又先后通过了《城市重建法》、《国民住宅法》和《住宅与社区发展法》等相关法律，这些法律的出台和实施为美国保障房的建设与管理奠定了坚实的法律基础。日本政府自1950年后，也陆续制定实施了《公营住宅法》、《住宅金融公库法》等40多部法律来保证保障房建设与管理的有效执行。英国早在19世纪80年代英国就制定了《住宅法》，为此后相继实施的一系列住房改革措施提供了法律保证，在此基础上，英国政府后来又相继颁布了《住房与建筑法》、《住房与规划法》等数十部住房相关法规，住房保障制度应该有相应的法规保障。与此对比，统计结果显示，我国商品住宅投资较快增长的同时，，经济适用房投资大幅下降。之所以出现这样的情况，和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的。由于我国目前还没有关于保障房的法律规定，关于保障房建设多规定在部门规章和条例之中，由于立法层次较低，且相互之间规定也不一致，导致了实践中运用条例产生了一系列的问题。所以，现在的当务之急是制定出符合我国国情的统一的住房保障法规。只有住房保障法规的建立，才能保证我国住房保障体系顺利运行。要从实际出发制定符合我国国情的相关法律制度，特别要在在法律中明确惩戒制度，明确对骗取保障住房者的严惩不贷，维护好诚信体系。

（二）保障房由政府引导、公私合建

首先要明确政府在保障房建设中的主体地位，但为了更好的解决资金问题，政府可以鼓励房地产开发商、非营利性机构等介入到保障房建设领域。这样，一方面缓解了政府的财政压力，另一方面也可以为中低收入群体提供更多价格低廉的住房。日本大部分保障房建设的任务主要由住房都市整备公团完成，该机构可以让中等收入人群享受到基本等于成本价的房屋，从而不至于背上太沉重的房贷负担。澳大利亚保障房的类型大致可以分为三类：公共住房、社区住房和私有住房。其中社区住房就是由教会和其他社会组织等一些社会非营利性机构建造和管理的廉租房，它在澳大利亚整个保障房建设体系中占有很大的比重。在美国，目前有近1/3的廉租房项目由房地产开发商投资建设而成。美国保障房的建设在20世纪60年代以前全部由政府主导完成，但是60年代以后，政府开始鼓励私营机构即房地产开发商进入保障房的建设领域，并出台相应的建设资金融资担保和租金补偿计划。在日本，主要以低息贷款来鼓励企业从事民间住宅建设，银行连续多次降低企业建住宅的贷款利率，吸引了大量资金投向民房建设。今年我国由于一些公司介入保障房建设领域也在很大程度上减少了政府的财政压力。据不完全统计，2011年年初以来，积极参与保障性住房建设的公司有万科、中国中冶、城投控股、金地集团、保利地产、远洋地产、上海建工、陆家嘴、招商地产、中国建筑等。

（三）完善个人收入信用监管及惩罚力度

我国目前个人征信系统并不完善，对个人收入的监管覆盖不全。我国居民第二代身份证更换工作已经结束，国家可以对低收入群体基于身份证芯片来建立个人电子档案，从而将居民身份证作为“个人收入信用监管卡”来使用。将该电子档案与银行、居民工作单位、保险和税务等部门联网，通过个人银行账户、是否购买保险、是否缴纳个人所得税等数据来甄别其是否符合中低收入人群。因为这些信息可以通过技术手段自动生成，并在住房保障管理中心管理和备案，且信息不能随便更改，从而能保证这些信息的真实可靠。同时，鼓励群众检举揭发，并设定奖惩机制。举报属实的人员将获得一定的物质奖励；对于虚报材料骗取保障房住房资格的人要承担相应的民事赔偿责任和行政责任，并计入个人信用档案。对于相关政府部门也要对监管不力承担相应的行政责任。

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[责任编辑 柯 黎]