浅析我国行政事业单位融资问题

张子学

摘 要：我国行政事业单位国有资产管理还相当薄弱，发展过程中还存在着许多问题，这些都阻碍了行政事业单位的进一步发展。文章根据行政事业单位自身的特点，针对行政事业单位融资存在的问题，对行政事业单位解决融资问题提出相应的配套改革措施。

关键词：行政事业单位 融资 改革措施

中图分类号：F832.21

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）08-036-02

自上世纪80年代改革开放以来，我国的经济体制改革和对外开放取得了举世瞩目的成就，但这一阶段的改革，其主攻面和着力点主要集中于国有企业、经营性资产，很少牵涉到行政事业单位、非经营性资产，致使我国行政事业单位国有资产管理还相当薄弱，发展过程中还存在着许多问题，这些都阻碍了行政事业单位的进一步发展。本文将根据行政事业单位自身的特点，针对行政事业单位融资存在的问题，对行政事业单位解决融资问题提出相应的配套改革措施。

一、我国行政事业单位的特点

行政事业单位是我国非营利组织的一大特色，它作为一种基本的社会组织形态，具有不同于企业单位、民间非营利组织的地位，性质、功能和运行方式，在社会主义社会发展过程中，发挥着举足轻重的作用。行政事业单位的业务活动并不是以营利为最终目的，更多的是注重社会效益。它与一般的营利组织比较，存在着以下区别和特点：

1.行政事业单位不是为了获利而建设，行政单位业务活动的目标是行使政府职能，事业单位的目标是为社会公益目的服务，而营利组织建设的目的就是为了获取利润。

2.行政事业单位取得收入的主要途径是政府的资助，营利组织获取收入是通过销售产品和提供劳务。

3.行政事业单位的收入只有在符合一定条件时才可以开支，这些条件受政府和捐赠人的约束和限制，而营利组织的开支很少受到某种条件的限制。

二、我国行政事业单位融资存在的问题

行政事业单位资金来源主要有四个渠道: 政府资助、民间捐赠、服务收费和外国援助。虽然看起来行政事业单位有多种渠道筹集资金，但随着行政事业单位规模的不断扩大和社会责任的加重对资金需求的增长，具体实施上还存在诸多问题：

（一）给政府带来了过大的财政压力

虽然行政事业单位有许多筹集资金的渠道，但主要的经费还是来自于政府的财政支出。随着行政事业单位的进一步发展，所需资金数额也日益增大，这无疑会给政府带来巨大的财政压力。

（二）融资渠道比较单一，融资范围狭窄

我国行政事业单位的资金来源主要依据财政拨款，缺乏市场性融资手段，不能适应市场化的进程，一些应纳入行政事业单位的融资并未启用。

（三）非金融市场融资管理缺乏规范化，缺乏明确的法律制度规范

非金融市场融资在行政事业单位融资中占有相当比重，但由于没有相应明确的制度规范约束，使得这种融资活动存在管理缺乏规范化，融资人和出资人的权利和义务具有很大模糊性，风险防范措施和对策不够健全等问题。

（四）行政事业单位融资管理体系不健全，缺乏法律上的依据

行政事业单位融资缺乏全国统一领导、规划的管理体制，管理比较散乱，不成体系，使得融资无章可循，也没有可靠的法律依据，融资有一定的盲目性。而且在无法律保障的情况下，投资项目管理责任不明确，投资者很难信任行政事业单位，使得投资和融资信息交流不畅，资源不能得到有效配置。

三、相关改革措施

（一）法律保障

1.加强行政事业单位融资的专门法律法规建设，保证其融资活动的健康运行，使行政事业单位融资活动有专门的法律规章制度规范，从而使投资项目有效进行，融资渠道也能够得到保证。

2.完善《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》等已有法律法规，使行政事业单位融资主体能依法管理融资，依法偿还融资，使行政事业单位能真正明确其融资风险和投资风险，约束其融资行为；建立担保资格审查制度，制度中规定担保人的经济性质、信誉、经济实力和偿债能力等，保证投资人的资金安全性，使融资畅通；建立有偿担保制度，保证行政事业单位在融资过程中实实在在地承担投资风险，建立起融资风险机制。

（二）体制保障

1.创新行政事业单位管理的有效形式，监督其运作的规范化以及质量。逐步放宽对行政事业单位的管理，赋予行政事业单位更大的自主性，使其进入市场化运作。借鉴国外经验，构建包含政府监督、独立的第三方评估、同行互律、媒体和公众监督和行政事业单位自律的完善监督机制，确保行政事业单位不偏离组织的宗旨和目标，健康发展。

2.进一步深化行政事业单会计制度改革，提高财务管理水平。为适应不同融资方式的发展，要区分行政事业单位不同融资业务活动、会计核算特点，分别设置相应的会计科目和会计核算方法。

3.解除行政事业单位的融资壁垒，减轻政府财政压力。政府应该在允许的范围内，尽量解除对行政事业单位融资方面的诸多壁垒。当然，前提是做好对各类行政事业单位等非营利组织的相关确认工作，避免对国家财政收入造成损失。

4.实行税收优惠政策。政府应对行政事业单位的相关融资及经营活动，适当给予一定的税收优惠并且确保政策的实施。

（三）组织保障

1.借用权益融资，扩大负债融资，打破行政事业单位融资瓶颈。从现行法律来看，对行政事业单位权益筹资没有明确禁止性规定，根据我国国情，在现阶段,行政事业单位的民办医院、学校、剧团、养老院等实体性公共服务机构，未登记或转登记团体, 在筹资困难、难以维系生存的情况下，可以以权益性融资进行过渡。

（1）权益融资在行政事业单位中的运用。行政事业单位采用权益性融资的难点是行政事业单位公益性和资本寻利性之间的矛盾。处理这种矛盾, 总原则是不改变组织的主流和组织的决策。即在吸收部分股权投资的基础上保持行政事业单位的非营利性,在保证组织公益性的前提下,在留足组织正常运行所需经费之后,再进行分配。一是确定投资所占份额点,以保证非营利组织的公益性；二是限制其回报率,以避免短期行为；三是及时计算权益融资成本包括资金成本和社会成本。我国基金会条例规定的管理成本上限为7%。

（2）负债融资在行政事业单位融资中的运用。负债融资可根据需要融资金额的大小分别处理，对资金需求量大的融资可采用发行债券或BOT融资方式；对资金需求量小的融资可采用向银行借贷、向个人或营利组织负债、向社会发行服务债券等模式。在负债融资中，BOT模式相对成本较高，运转复杂，因此融资方面应该更多地考虑其他方式，比如债券融资、银行借款，其需一定时期按一定利率支付给债权人。行政事业单位又不存在抵免所得税，利息支出增大了行政事业单位成本。因此，通过借助其他往来单位或个人通过暂存款等方式，可以减少资金使用成本，对大型工程项目也可以采取由开发商垫资、分期还款方式。负债筹资要求行政事业单位保持适度的财务杠杆，降低行政事业单位风险。

2.加强对融资的监管。由于我国社会信用体系不健全、法人治理结构不完善等多种原因，社会融资没有完全放开国，包括行政事业单位在内的社会融资均带有鲜明的政策性。而且完全融资自由化也并不是解决行政事业单位融资问题的灵丹妙药，不能保证行政事业单位稳健、持久发展，它只是进入深化改革的手段和途径。因此，加强对行政事业单位融资监管力度也是十分必要的。

3.重视选拔经理和会计主管。和企业相比，行政事业单位更加缺乏懂经营会管理的经理人才。而经理人才素质的高低，对融资的成败与否是极其重要的,同时，应认识到在市场经济条件下,会计主管在经营管理和融资资金保值增值中不可替代的重要性。只有谨慎选择好经理和会计主管人员，才能有效保证行政事业单位更好地进行融资活动。

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（作者单位：泰山职业技术学院 山东泰安 271000）（责编：若佳）