基于公共清算所的个人账户养老基金管理模式研究

睢党臣 赵妮娜 魏鹏

摘要:在分析个人账户基金管理的委托人职责缺失、管理效率低下、基金保值增值难等问题的基础上。通过对个人账户管理模式和投资决策模式的分析，以及结合产权理论与委托代理理论，构建一种新的个人账户基金管理模式，即公私结合管理模式——中央层面成立公共清算机构负责基金管理，在旗下成立多家个人账户基金投资公司，负责个人账户基金的投资运营。这对养老基金的保值增值以及养老金制度的可持续发展都具有深远意义。

关键词:个人账户；管理模式；投资营运

中图分类号：F842.0文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0010-05

我国自1997年实行社会统筹与个人账户分账管理的基本养老保险制度以来，对缓解养老危机起到了一定的积极作用，但是个人账户“空帐”规模继续扩大、投资收益率低、政府低效管理等矛盾不断凸显。这些都为养老基金管理模式的创新提出了新的挑战。以广东省为例，养老保险个人账户的结余由于投资政策限制，2010年投资收益仅为3.5%，而同期居民消费价格总水平累计上涨5.0%，导致了贬值。虽然，2012年广东省千亿养老金“入市”证明多年酝酿的投资运营制度已开始“试水”。但这只是养老投资制度的局部初探，要彻底解决投资收益问题，还需从个人账户管理模式入手。面对中国人口老龄化规模与程度同时加剧，养老基金支付能力受到前所未有的挑战，为确保未来养老基金供应充足，中国需要进一步完善基本养老保险个人账户管理模式。

一、文献综述与回顾

Holmstorom（1971）认为合理的委托代理关系可以弱化基金投资管理过程中的逆向选择与道德风险，从而保证基金运营的安全性，尤其是保障养老基金本金的安全。Davis（1995）认为甄选优秀的基金管理人有利于建立有效的激励—监督机制，从而保障养老基金安全。Shah（1997）主张允许其他机构进入养老基金管理市场，这样可以提高养老基金的投资效率与效益。Frederic S.Mishkin（2003）从博弈论角度研究，认为委托代理关系中存在的逆向选择和道德风险，会产生无法设想的后果，因此，应该建立监管与激励机制。也有学者是从基金投资运营管理方面进行研究，Orszag Peter、Joseph E.Stiglitz（1999）则提出社会保障基金的市场化运营管理，认为这样会获取更高收益。Louise Fox，Edward Palmer（1999）为了降低基金管理过程的交易费用，就必须采用公共清算基金管理模式。美国学者Arun S. Muralidhar（2004）主张应该聘用外部管理人对养老基金进行管理。

在国内，众多学者对养老基金管理模式进行了研究。林义（1999）指出，中国应该选择有较高信用基础和相对独立的社会保障银行管理养老保险基金。李珍（2002）等提出养老保险基金的分权式管理模式。肖文、胡喆（2001）通过对国际上通行的三种养老基金管理模式进行分析，认为可以建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构。刘子兰（2002）认为统账分离的改革中主要目的就是要尽可能地提高基金的投资效率，同时降低管理成本。应该给予个人适度的选择权，但在投资工具的选择方面应进行限制，并实行统一管理以降低管理成本。史潮、宇文扬（2004）认为我国应引入基金公司的管理模式。李绍光（2006）建议现阶段可以成立全国性养老基金管理公司运营，即地方理事会——受托机构的投资管理模式。李珍（2006）建议建立省级社会保障基金管理委员会作为个人账户受托人，并实行受托人决策下的、委托投资管理人进行的规范化、专业化、市场化运营的基金管理体制。周志凯（2011）认为应该采取相对集中管理模式和集体决策投资模式，即实行相对集中的垂直管理模式。刘江军（2011）认为个人账户管理应该采用私营竞争型管理模式，改革的关键就是要还原个人账户基金的产权性质，并赋予参保人适当权利，即管理权和监督权。

以上学者分别从委托代理关系、风险控制、管理成本等多个方面对个人账户养老基金管理模式进行了论述。他们的研究成果奠定了养老金制度改革的理论基础，但仍没有学者从建立公共清算机构的视角进行探讨。本文围绕个人账户私有产权以及养老基金公共产权的性质，提出新的个人账户基金管理模式，即公私结合管理模式——中央层面成立公共清算机构负责基金管理，在旗下成立多家个人账户基金投资公司，负责账户基金保值增值。

二、个人账户管理模式现状分析

（一）管理成本高，不利于提高政府办事效率

现阶段我国养老保险个人账户的管理职责主要由当地社会保险经办机构承担。社会保险经办机构几乎包揽了社会保险所有事务。包括建立投保人个人信息数据库、登记录入投保人个人信息、稽核保费、以及根据法律规定将保险费用存入指定银行或投资国债。按规定审核、发放社会保险待遇。繁琐的事务性工作与经办机构的多点设置无形中增加了管理费用，且管理过程中发生的任何费用都由财政兜底，这也会导致挪用基金，贪污受贿现象发生，在这种情况下，社会保障理事会的监督担保职能也只能是形同虚设。

（二）投资效率低，养老制度持续发展难以维持

出于对基本养老保险个人账户基金安全性的保护，其投资方式不是存入银行就是投资国债。这样的投资方式在统账结合制度实施初期起过积极的作用，但随着养老基金积累的不断增加，这样的投资方式已经严重制约了养老保险个人账户投资管理的可持续发展。正如表1所示，2000—2010年个人账户基金投资收益率2.47%～5.98%，平均货币工资增长率12.0%～18.7%，零售价格上涨率为-0.8%～5.9%，而实际工资增长率=货币工资增长率–通货膨胀率（全国商品零售价格上涨率），也就是说实际工资增长率远远大于个人账户基金投资收益率，甚至呈负收益。

此外，据国家“六普”数据显示，中国26个省份65岁及以上人口占总人数比例超过7%，以后还将出现加快化趋势。巨大的养老压力对个人账户养老基金保值增值提出巨大挑战。个人账户基金投资收益率低的现状急需改善。

（三）供需失衡，养老金“空账”规模不断扩大

基本养老保险社会统筹与个人账户相结合制度作为养老第一支柱，是经济社会发展的稳定器，处于举足轻重的地位。但一直以来，养老基金供需失衡，现收现付与完全积累相结合的制度在实际运行中演变为完全的现收现付制度。所以，从1993年至今，如何做实个人账户一直是养老制度改革的重中之重。个人账户空帐运行既有历史遗留问题也有现实阻碍因素。一是养老金隐性成本带来的资金缺口。对于新制度实行之前的“老人”或者新制度实行之后已经在现收现付制下缴纳一定数额养老金的“中人”，由于他们的养老保险个人账户没有基金积累或者只有部分基金积累，当社会统筹账户不足以支付退休后的基金需求，就必须挪用个人账户基金，填补“缺口”。虽然转轨成本问题由来已久，国内许多学者提出利用国有资产分红、提高企业缴费率等方法来消化制度建立之初所产生的转轨成本，但直到现在尚未完全解决。二是老龄化加剧引起的支付危机。根据2010年第六次全国人口普查与2011年中国统计年鉴数据，其中60岁及以上人口1.77亿人，占总人口13.26%，65岁及以上人口占总人口的8.87%。与第五次全国人口普查相比，分别上升2.93%、1.91%。中国不仅已迈入老龄化社会，而且还有加深、扩展的趋势。随着退休人员越来越多，在职人员越来越少，企业的负担越来越重，养老基金供需失衡问题更加严重。三是养老金覆盖面、收缴率低引起的支付缺口。面对沉重的养老金支付压力，企业逃避缴费，导致养老金收缴困难，空帐缺口加大。

从以上分析可以看出，个人账户基金管理模式存在管理成本高、投资效率低、养老基金供需失衡等问题。自从制度建立之初，这些问题就已经存在，随着时间的推移，原本存在的问题不仅没有解决而且还有不断加剧的趋势。本文认为造成这种状况的原因很多，但最重要的原因可以归因于制度设立之初个人账户管理模式设计不完善。所以，本文提出了个人账户管理模式的重新构建。

三、公私结合模式的构建

（一）主体构成

1.个人账户投保人：个人账户养老基金的所有人。拥有个人账户的完全私有产权。对基金的投资方向有权进行选择。直接享有个人账户养老基金的使用、监督权利。

2.公共清算机构：个人账户养老基金的管理机构。公共清算机构的人员主要由金融界专家、学者、职工代表等组成。其职能包括接受全国人力资源与社会保障部门的监督。选择并委托基金公司进行个人账户养老基金的投资营运。负责与个人账户养老基金投资公司签订合约，集合缴费者个人的养老基金投资指定，然后由公共清算机构进行统一的交易，并公布个人账户养老基金的投资运营情况。委托管理个人账户养老基金负责养老基金的财务管理与会计核算，定期编制财务会计报表，起草财务会计报告，定期向社会公布个人账户养老基金的资产、收益、现金流量等财务情况。

3.基金公司：个人账户养老基金的运营机构。负责对养老基金进行投资营运，收取佣金。受公共清算机构委托对个人账户养老基金进行投资营运；按照合同规定分配一定收益额；向社会公布详实的投资报告，按投资比例向全国社会保障理事会缴纳风险抵押金，作为投资失误的担保。

4.人力资源与社会保障部：个人账户养老基金投资运营的直接监督机构。依法监督养老基金征缴与运营的全过程；对公共清算机构做出的各项决议进行审议与监督；制定个人账户养老基金投资营运的各项方针政策。

5.全国社会保障理事会：个人账户养老基金的最高行政监督机构。负责监管个人账户基金的管理、营运。制定有关养老基金管理营运的相关法规。依法全面监督个人账户基金的缴费、支付、管理、营运等各个环节。根据财政部下达的指令对养老基金做最后担保。

6.证监会、银监会：基金营运的监督机构。依法监督基金公司的相关金融活动；负责有关金融监管的日常工作，包括金融机构的准入、公司业务的核准、是金融公司日常监管的主要形式。依法对金融违法违规行为进行调查、处罚。维护金融市场秩序，保障其合法运行。

7.新闻媒体：行政监督的补充形式。通过媒体形式公布养老基金投资状况。对重大养老金事件进行报道；监督各职能部门职责的履行。若发现明显的投资管理失误或违规操作以及制假、造假案件及时进行曝光。

（二）基本框架及说明

为了克服现阶段个人账户养老基金管理模式统筹层次低、投资运营保守的缺陷，本文提出建立个人账户养老基金公私结合管理模式。如图1所示：

个人账户投保人按照规定向公共清算机构缴纳保费。在选择基金投资公司时，缴费者既可以根据公开信息自主选择也可以由公共清算机构的专业人士代为选择。公共清算机构为每一个投保人设立个人账户，监督费用缴纳情况，到期支付养老金。公共清算机构筛选合格的基金公司委托投资；并进行定期或不定期的监督；基金公司向全国社会保障理事会缴纳风险抵押金，做为投资失误的第一道防线，政府财政为最后一道防线。基金公司定期向公共清算机构汇报运营收益。人力资源与社会保障部、全国社会保障理事会为基金管理营运的行政监督部门；证监会、新闻媒体分别为基金管理运营的金融监督部门与社会监督部门。[15]

通过实施公私结合管理模式能够实现养老基金财务制度与管理制度相衔接。使管理专业化、投资市场化。改变了以往个人账户养老基金统筹层次低的缺陷。使经营权从政府职能中剥离出来，提高了管理的效率，充分实现了利益共享。

（三）公私结合模式特点分析

1.公私结合模式还原了各主体不同的产权性质。基本养老保险个人账户管理模式涉及到不同产权主体之间的相互作用，个人账户具有私有产权性质，而养老基金却属于公共产权。现有管理模式之所以效率低下，原因就在于没有明确划分不同产权之间的界限，导致投保人该享有的权利没有得到保障，政府该放手的职能没有得到及时履行。根据科斯第二定律，在交易成本为正的情况下，不同的产权界定会带来不同的资源配置效率。所以，在公私结合模型构建中，作者还原了投保人个人账户的私有产权与养老基金公共产权的属性，给予个人充分的投资选择权。并设立独立于政府部门的公共清算机构管理养老基金。公共清算机构有别于原有的养老保险经办机构，该机构成员由社会招募专业人士组成，管理养老基金的日常事务性工作，并由人力资源与社会保障部门进行监督。这样既有效避免了政府工作效率低下的弊端，又确保了账户的公开透明。公共清算机构是一种公共经纪人，该部门要求所有基金公司必须按照统一的原则报告基金的投资运营状况，并将该信息向社会公布。而个人账户投保人既可以通过此信息也可以通过清算所的建议选择投资意向。

2.公私结合模式降低了养老基金管理过程中的委托代理风险。经济学上的委托—代理关系泛指任何涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。简单的说，知情者（informed player）是代理人，不知情者（uninformed player）是委托人。在原有的养老基金管理过程中，个人账户投保人委托自己的账户给社会保险经办机构，社会保险经办机构负责账户的日常性事务管理，再将基金委托投资于国债或存入银行。这其中所存在的两层委托代理关系必然会产生信息不对称、道德风险与逆向选择问题。既隔离了投保人与个人账户的直接关系，也剥夺了他们的知情权与投资选择权。而在公私结合模式中个人账户投保人在“理性人”假设下，既可以根据基金公司所公布的信息也可以根据公共清算机构搜集到的统计数据来选择自己的投资倾向。既保证了账户投保人的知情权，也避免了委托代理所产生的一系列问题。个人账户投保人不仅可以通过社会媒体获取投资信息，也可以通过公共清算机构来了解投资状况，打破了代理人在优先占有信息的情况下，为了自身利益考虑而向个人账户投保人发布错误信息，损害投保人利益。这样也组织了基金公司与公共清算机构相互勾结共同侵害投保人权益事件的发生。

3.公私结合模式提高了养老基金运营的效率与安全。个人账户如果完全采用政府垄断管理，其结果会导致效率低下，而全部转化为私营机构管理，也会造成成本上升。从图1可以看出公共清算机构的设置在一定程度上解决了上述困境，它连接了个人账户管理过程的各个主体，提高了基金统筹层次，在中央层面设立公共清算机构，以便减少管理成本。公共清算机构的工作人员主要从社会招募专业人士，负责个人账户管理，包括根据相关法律与政策制定个人账户的收缴与发放办法，集中收缴个人养老基金投资指令、养老信息的录入，定期向社会公布个人账户的投资管理情况，提供个人账户的投资记录。防止账户基金的挪用与盗用，择取基金公司进行投资，并建立信息披露机制，等等。公共清算机构虽然不属于政府部门的范畴，但仍然要接受人力资源与社会保障部门的监督。人保部不仅要监督基金的财务管理还要对基金公司的投资运营实行监管，基金公司在投资运营之前要向全国社会保障理事会缴纳一定数额的风险抵押金，作为对投保人权益的保障。

四、政策建议

基于上述的分析，本文认为在现有的个人账户养老基金管理模式中引入公共清算机构进行市场委托运营，实现公私结合模式，能够在一定程度上减少信息不对称、逆向选择所造成的委托代理问题，并能提高个人账户养老基金的管理绩效与运营效率。除此之外，本文认为个人账户养老基金管理模式的完善需要从多个角度进行，应注意以下几个方面：

1.在法律层面，政府要加大法律建设。法律是权威的同义词，所以，以法律形式确立个人账户管理模式的运行，既可以减少监管成本也可以保护参保人的合法权益。个人账户基金是一种信托财产，受托人对其拥有法理上的所有权和实质上的支配权。[18]因此，制定个人账户基金管理模式的相关法律，用法律平衡各个利益群体的权利与责任，是保护投保人权利的必然选择。比如可以制定《基本养老保险个人账户基金管理实施办法》等，对个人账户基金管理过程中的组织结构、监管机制、投资运营等各个方面做出细致和具有可操作性规定。除此之外，还要建立与该法律相对应的各种规章制度，以确保法律的执行力。总之，在个人账户养老基金还没有大规模进入资本市场之前，我们应该健全管理体制与法律体系，为其投资运营创造条件。

2.在监督层面，要实现行政监督与媒体监督并举。目前，基本养老保险个人账户基金管理并没有建立起完善的监督体系。政府不仅是管理者也是经营者，行政监督职能缺失，管理效率低下。基金管理过程中，政府要转变职能，坚持政事分离原则。使其从经营权中剥离出来，加强指导和监管。只有这样才能明确不同部门的责任。同时为了克服政府监督的单一性，还应建立和完善独立于政府之外的媒体监管机制。媒体监督的发展在一定程度上可以约束政府作为法定监督机构的行为，防止政府滥用权力，违反适度监管原则。

3.在组织结构治理方面，要优化原有的组织结构。改变科层制，逐步实现扁平式治理。各职能部门各司其职，公共清算机构的设置使账户所有人有权实现自己的投资意向，而基金公司在公共清算机构的监督下投资营运，政府部门在这一过程中仅仅充当行政监督的角色，这样既降低了管理成本，也提高了组织效率。

4.在个人账户所有人方面，投保人要加强权利意识。个人账户基金投资过程中投保人有可能出现“搭便车”现象，自由选择权也可能被滥用，即投保人自主选择投资意向可能变为默认状态。投保人应该加强对个人账户基金自主投资的认识，增强权利意识。

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责任责任、校对：关 华