网络型能源产业融合动因与改革进程

吕魁　柏菊　沈静秋

摘要：回顾网络产业融合理论以及电力产业和天然气产业的市场化改革历程，分析网络产业分拆式改革后融合化发展的动因，结果显示：放松规制、信息技术发展、市场竞争因素以及消费者需求是网络型能源产业分拆后再融合的主要动因。市场化改革历程表明在各种因素的推动下，我国网络型能源产业正在逐步形成融合化发展趋势。

关键词：网络产业；电力市场；天然气市场；融合

中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1003-3890（2012）08-0068-06

网络型公用事业(Network Utility)是一种需要固定网络传输服务的基础设施产业，一般包括电信、电力、铁路、天然气和自来水等在技术上具有网络性特征、在经济管理方面具有自然垄断特征的公用事业。这一类产业一般又被称为经济基础结构部门[1]。与能源相关的网络型公用事业（产业）主要指电力和天然气产业。我国十二五规划中提出积极推进电价改革，完善输配电价形成机制，这将为电力产业的发电、售电进入市场化奠定基础。

纵向一体化特许垄断经营和较高的国有化程度曾经是世界各国网络产业的基本经营模式。20世纪七八十年代以来，美国、欧洲等对网络型能源产业进行了以引入竞争机制为核心的改革，尤其是英国的电力产业进行的纵向分拆式改革，取得明显成效。然而，国际上对网络型能源产业分拆式改革后，随着技术的进步和需求的不断增长，其生产端（如发电和天然气开发）和销售端（电力和天然气零售）又呈现出了显著的融合化发展趋势，形成跨区域、跨产业和跨输配网的融合。

对网络型产业的融合有较大影响的理论主要来自两个方面：一是产业融合，二是网络融合。在产业融合方面，马健认为技术融合导致产业的企业之间竞争合作关系发生改变，从而导致产业界限的模糊化甚至重划产业界限。胡汉辉和刑华认为产业融合的前提是技术融合、业务融合、市场融合以及产业管制环境的改变，产业融合的形态包括产业渗透、产业交叉和产业重组。陶长琪和齐亚伟[7]的研究表明信息产业融合创新与产业结构协同发展。在网络融合方面，胡汉辉和沈华认为网络融合具有技术融合、产业融合与业务融合的多属性特征。对网络融合，可以从基于产业边界视角、基于供给侧的功能组合视角和基于需求侧的功能组合视角来研究。

国内网络型能源产业的改革，由于尚没有开放销售端，融合化发展的研究没有得到足够的重视。文献虽然涉及网络型能源产业融合分析，但主要是根据国际上其他国家发展状况进行理论分析，没有进一步分析国内网络型产业融合状况及现实意义。本文以融合的视角，回顾我国的网络型能源市场化改革进程，分析网络型能源产业融合化发展动因，提出进一步深化改革的理论依据和政策建议。

一、电力产业分拆式改革进程

自改革开放以来，国内的电力产业经历了三次大的变革，这是一个逐渐向市场化迈进的过程，也是一个为网络型能源产业的融合提供舞台的过程。

（一）第一阶段：政企合一、电力短缺、鼓励发电投资（1980—1997年）

电力产业先后隶属于电力工业部（1979—1982年）、水利水电部（1982—1988年）、能源部（1988—1993年）和电力工业部（1993—1998）年，虽然主管部门变动频繁，但政企合一，规制者与企业合一的体制没有改变。在改革开放初期，电力经营实行统收统支政策，完全由国家控制，需要逐级审批调拨，因此发电和电网建设增速缓慢，难以适应改革开放经济迅速发展的局面。

为了鼓励电力投资，同时解决单一投资主体资金短缺的局面，国务院引入了一项影响深远的改革措施。1985年国务院批转国家经委等部门的规定《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，改变国家统一建设电力和统一电价的办法，鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并对部分电力实行多种电价。该规定的主要目的是打破电力工业投资的资本瓶颈，引入多方投资实体，以提高地方建设发电厂的积极性。到1997年，电力短缺的状况得到了很大的缓解。在发电侧出现了不同所有权的发电厂，由此开始出现一定的发电竞争。尽管需求大于供给，竞争并不剧烈，但培育了发电侧的市场环境。但这一时期也导致了低效率的双轨制电价。图1列出了1985年之前与之后的每年发电量。由于到1997年电力严重短缺的状况基本解决，因此图中数据至1997年。

由图1中可以看出，自1985年鼓励集资办电的规定出台后，历年发电量大幅度攀升，到1997年已经达到1985的2.74倍。1980—1984年平均每年新增发电193亿千瓦时，而1985—1997年，平均每年新增发电597亿千瓦时，是鼓励集资办电规定出台前的3.1倍。

这一时期进行了电价改革，形成了指导性电价和指令性电价。指导性电价包括：还本付息电价、来料加工电价和小水电小火电代售电价，改变了电价形成机制，为放松发电环节的进入管制创造了条件[12]。

然而这一时期电力工业依然是资源低效配置，而且商业行为和产业关系处于扭曲状态。政府部门的双重角色依然没变：既是管理者又是运营商。纵向一体化的垄断方式使得独立发电厂难以获得公平入网的机会[11]，能源产业融合尚没发生。

（二）第二阶段：政企分开，改革试点（1997—2002年）

为了解决政企合一带来的企业经营和政府管理职能之间的冲突问题，国务院在1996年12月根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》的要求，对电力产业的机构设置进行改革。于1997年组建国家电力公司，它是国务院授权的投资主体和资产主体，按照企业集团的形式经营管理。在1998年，撤销了电力工业部，把政府管理职能划入国家经济贸易委员会。在形式上打破了政企合一政企不分的问题，在一定程度上消除了政企合一的体制性弊端，向市场化改革迈出了重要一步。

但是国家电力公司仍然是集发电、输电、配电和售电于一体的国家垄断公司，控制了几乎所有的输电和配电网络资产和国内将近一半的发电资产。

由于前期为了吸引发电投资而制定的还本付息电价造成了一厂一价的局面，使得电价失去了资源配置信号的作用，建设了大量低技术水平的发电厂。为此，国家计委发布《国家计委关于规范电价管理有关问题的通知》（计价格[2001]701号），修订了电价政策，出台了经营期电价政策，按照发电项目的经济寿命周期制定电力价格，取消了原来的按照还贷期制定电价的方法。同时电价按照社会平均先进成本定价，取消了按照发电项目个别定价的方法。此次电价改革虽然没有实现市场定价，但也相对显示了价格信号，在一定程度上遏制低水平电厂的建设。新电价办法实行后，新建项目上网电价平均每千瓦降低了5分钱左右，我国的电力项目在还贷高峰时期保持了电价的基本稳定。

尽管独立发电公司在上网发电方面仍然会受到不公平待遇，垄断一体化结构仍然在扭曲市场竞争行为。但是由于政企职能的分开，国有电力公司开始面临市场竞争的压力，接受市场竞争的洗礼，为下一步的分拆式改革以及分拆后的产业融合打下基础。

（三）第三阶段：厂网分离，区域市场试点（2002—至今）

2002年国务院批准《电力体制改革方案》，标志着中国网络型能源产业分拆式改革正式启动。改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价体制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府管制下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。它指出了随后电力产业改革的方向。重点之一是打破国家电网公司的纵向一体化垄断并积极引入竞争机制。

为打破垄断，首先在2002年10月将国家电力公司的主要发电资产剥离，成立5家发电集团公司：华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和中国电力投资集团。为促进竞争，防止一家独大，五家发电集团的资产质量、规模大致相当，在各个区域电力市场中的份额均不超过20%，权益容量为2 000万千瓦，发电资产比较均匀分布在六个区域电力市场中。成立国家电网公司和南方电网公司，其中国家电网公司下辖六大电网公司：华北电网公司、东北电网公司、华东电网公司、华中电网公司和西北电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。

伴随着电力体制改革的重点环节之一是电价改革。2003年出台《电价改革方案》，明确了竞价上网的电价形成机制，并对销售电价确定了改革方向，在允许全部用户自由选择供电商的基础上，由市场定价。竞价初期仍由政府制定销售电价，逐步实现定价的规范化、科学化，并有利于同市场接轨。2005年出台《电价改革实施办法》，细化了上网电价、输配电价和销售电价的实施细则。居民生活、农业生产用电，实行单一制电度电价。工商业及其他用户中受电变压器容量在100千伏安或用电设备装接容量100千瓦及以上的用户，实行两部制电价。

为了更好地理顺政府监管与企业运作的关系，于2002年成立专门的电力监管机构：国家电力监管委员会，负责全国的电力监管工作和电力市场及区域电力市场的规划与监管工作。

早在1998年发电侧资产没有剥离的时期，国家已经确定在六个省实行发电侧电力市场的试点。2000年1月浙江省、山东省、上海市三个试点发电侧电力市场投入运行；2000年4月辽宁省、吉林省、黑龙江省的试点电力市场投入运行。省级试点为电力改革积累了经验，但实现区域间资源合理配置的作用不显著，也难以打破以省为实体的局部垄断局面。省级市场的试点于2003年关闭。

2002年启动区域电力市场的建设，2003年电监会决定在华东和东北进行区域电力市场建设试点，于2004年进入模拟运行，南方电网于2005年投入模拟运行。

东北和华东区域电力市场对不同的市场模式进行试验，以积累电力市场运行经验。东北区域市场以电厂为主体进行报价，并进行两部制电价试点。发电侧初期采取单一电度电价，开展大用户交易试点。中期采取两部制电价，进一步放开大用户交易，引入发电商与配电商的双边交易。远期实行单一制电价。输配电仍由政府确定。销售电价初期由政府确定，远期目标由市场定价，组建若干电力零售商，允许用户自由选择供应商，引入零售市场竞争。

华东区域市场以机组报价为主体，初期采用统一竞争、分区控制、协调运作的方式。实行单一制电价加有限竞争模式，具备条件时再转入两部制电价。中期目标是实现区域统一运作、统一控制。远期在售电环节引入竞争机制，建成完善配套的华东电力市场体系。

这一时期的电价改革、省级电力批发市场试点、区域电力批发市场试点以及跨区域跨省调配电力，都为电力市场的全面开放奠定基础，所有试点市场的远期目标都指向零售竞争模式，为未来全面竞争下的网络型能源产业的融合提供了坚实的基础。

二、天然气产业改革进程

天然气产业的产业链结构类似于电力，一个较大的区别是天然气可以转换为液化天然气，这样便于存贮而且可以脱离其主要运输工具——运输管道。但是液化天然气到达用户的方式仍然需要通过管道输运。管道运输的优缺点可以概括为：节省费用和周期，管道建设的周期和费用低于铁路的1/2，占地是铁路的1/9；输送过程损耗低，天然气管道短途运输只需耗费自己的压力能，燃料损耗是铁路的1/2，运输损耗是铁路的1/3；可以连续供应；在流通领域具有不可分离性；环境效益性，管输基本不对环境造成污染；安全性高。缺点是适应性差，当气田的产量低于管道经济输量的40%时，输气成本将明显上升。

总体上说，对于稳产气田来说，管道运输是最佳的运输方式，管道构成了其运输网络，其经济特征与电力产业类似，同属于网络型能源产业。

在1980年以前，我国城市燃气主要是人工煤气。在1990年以后，国家允许进口液化石油气并取消进口配额限制，液化石油气成为城市燃气的主要气源。在20世纪90年代末至21世纪初，以陕气进京为代表的天然气供应标志着我国的城市燃气进入天然气时代，从此也拉开了天然气产业在我国快速发展的序幕。从图2中可以看出，我国天然气产量进入21世纪后迅速增加，尽管到2007年天然气消费量也只占能源消费量的3.5％，但增长迅速。

据英国石油公司数据显示，2005年天然气消费量占能源消费量的24％，据预测未来20～30年内，天然气消费量可能超过石油，成为第一大能源。考虑到天然气能源的清洁环保特性以及安全性，天然气势必在我国成为主要能源之一。

我国的天然气市场放松规制的改革刚刚起步。总体上，天然气产业在我国附属于石油产业，一般称作“油气行业”，天然气工业监管附属于石油工业监管。直到2006年年初的两会上才通过“十一五”规划，将天然气产业提到了战略高度。在改革开放前，石油天然气管理部门与生产企业是政企合一的体制，1982年，大一统的管理体制开始松动。

（一）第一阶段：组建石油、天然气公司，弱化行政管理职能（1982—1998年）

1982年成立中国海洋石油总公司，石油、天然气行业开始了公司化改革进程。1983年，纺织部、化工部以及地方所属部分石化企业与石油部所属部分炼油企业，合并组建了中国石油化工总公司，直属国务院领导，负责炼油、石油化工和化纤生产与管理。1988年，成立中国石油天然气总公司。截至1992年三大公司变更与行政部门关系，均直接隶属于国务院领导。1993年，中国石油天然气总公司与中国化工进出口总公司合资组建中国联合石油公司，中国石油化工总公司与中国化工进出口总公司合资组建中国联合石化公司，负责部分原油和成品油的进出口业务。最终的局面为：中国石油天然气总公司负责陆上石油天然气的勘探开发和管道长途运输，中国海洋石油总公司负责中国海域石油勘探开发和对外合作，中国石油化工总公司负责石油炼制与销售，中国联合石油公司、中国联合石化公司负责石油及其制品的对外贸易，形成陆海分割、上下游分割、内外贸易分割的局面。石化产业相比于电力产业，更早尝试进行了分拆式改革。

（二）第二阶段：政企分开，市场化试点（1998—至今）

1998年之后，分拆式改革转向为一体化重组，同时其所拥有的政府管理职能逐步取消。重组过程中，三大公司逐步转变为上下游一体化的企业集团，产生了陆海融合、上下游融合的趋势。在生产环节形成了寡头垄断的特征，三大集团几乎垄断了全国的石油、天然气生产。中游的长距离传输由中石油独家经营，但其他公司也都拥有部分中长距离传输管道。在下游城市配送和销售环节由当地市政公用事业形成地区垄断。

对上游的市场化改革主要是引进多元投资主体，三大集团的的国有经济比重有所下降，中国石油和中国石化于2000年在海外上市，而中海油也于2001年在海外上市，在一定程度上实现了产权多元化的改革。但是三大集团天然气的生产基地却呈现区域分割特点：中石油集团的13个生产基地分别位于我国东部、中部和西部，中石化天然气生产基地基本位于东部、南部陆上，中海油主要控制海上生产基地和沿海液化天然气进口基地。

2002年发布新的《外商投资产业指导目录》，将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。在配气和零售环节开始市场化改革试点。2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开始对市政公用事业实行特许经营权的改革。市政公用设施建设将公开向社会招标选择投资主体，原市政国企、外资、民资在同一平台上竞争，由政府授予企业在一定时间和范围内，对某项市政公用产品或服务进行特许经营。天然气市场的销售环节市场化改革步伐加快。

2005年国家发展和改革委员会出台天然气出厂价格改革措施。坚持市场取向，改变定价方式。将天然气出厂价格统一改为实行政府指导价，供需双方以国家规定的出厂基准价为基础，在规定的浮动幅度内协商确定具体价格。放松规制改革在生产环节迈出了一步。

从总体上看，我国的天然气生产和销售环节的开放还处于起步阶段，特许经营在招标阶段引入了竞争，但在其后的经营期内仍然属于垄断经营。配气网与天然气零售业务仍然是一体化垄断经营，使得零售市场仍然处于区域分割的状态。近年来，除中石油集团外，另外两个石化集团也涉足天然气中长距离输运市场，纷纷建设自己的传输管道，在天然气中游市场也出现了区域分割的局面。

三、网络型能源产业融合动因

随着中游输配网络对所有上游和下游公司实行无歧视的开放接入，上下游公司将面对日益加剧的竞争压力，而且能源市场中价格波动的不确定性风险大为增加，分拆后的网络型能源产业日渐形成融合竞争的局面。网络型能源产业的融合主要有如下原因：

1.放松规制改革从产业的内部和外部促进了网络型能源产业的融合。从我国电力和天然气产业改革历程看，放松规制极大地促进了网络型能源产业的融合。虽然尚没有形成零售竞争的模式，但大用户直购电试点已经展开。2003年在吉林省和广东省首先开展大用户直购电试点，分别采用了“点对点”和“多买一卖”模式。许多发达国家对网络型能源产业的改革均已渐渐形成零售竞争的模式列出一些典型国家的电力零售市场开放进程表，其中市场份额是累计的获得选择权的电力用户。

零售市场的开放，原来的在位电力零售商交叉进入其他区域售电创造了条件，电力零售市场中的区域融合逐渐形成规模。

天然气产业和电力产业的相互开放政策则促进了天然气零售商和电力零售商产业间的相互渗透与进入。放松规制的改革不仅给在位能源生产商和零售商提供了多元化的发展机会，同时也增加了竞争压力。面对变化的市场，能源公司必须寻找新的商业模式以生存下去。但是融合提高了他们的竞争力，扩大了客户资源以及潜在的范围经济[4]。

2.信息技术推动了分拆后的网络型能源产业的融合。网络型能源产业的批发和零售市场的建设，需要大量的数据处理并输送给能源的买卖各方。电力和天然气传输贸易日趋复杂，买卖双方需要在批发市场进行小时报价，产生大量实时数据，需要在很短的时间内确定处理方案。数字化的信息技术使得存贮和计算能力大大提高，使得多主体参与竞价的实时批发市场能够安全稳定的运行。同时信息技术的进步提升了对长距离输运的控制能力，扩展了电力市场和天然气市场的规模和范围。实时在线系统的支持也丰富了能源零售商的销售策略，帮助能源零售商建立快速多变的销售价格体系。

3.市场因素推动了网络型能源产业的融合。市场化以后，能源市场价格剧烈波动带来了巨大的不确定性风险。能源零售商和生产商为了规避市场风险，都有动力去实现上下游的跨网络融合。技术进步使得分散式电源的建设成本下降而发电效率提高，同时电力传输的成本也进一步下降，这些因素导致了电力公用事业已经达到了其规模经济的限制，中心超大型发电厂的规模经济优势已经逐渐消失。这类分散式电源使用的燃料之一是天然气。电力和天然气零售商可以以较小的投入成本和建设周期来建立自己的发电设施，实现跨输配网络融合。

4.消费者需求推动网络型能源产业的融合。无论是大客户还是普通消费者，都期望有更快更多的一站式服务，因为绑定的一站式服务可以为用户节约时间和成本。例如越来越多的消费者希望对水、电、天然气、电信等各类网络型公用事业采用统一账单计费，由一个公司来管理各类公用事业的主要服务并由此享受到服务折扣。此类需求的增加将会极大地推动网络型能源产业的融合，越来越多的能源零售商成为双燃料的能源供应商，从而形成网络型能源产业的跨产业融合。

四、结论

将市场运行的一般规律与网络型能源的特殊性相结合是网络型能源产业市场化改革所遵循的共同规律。由于各国的制度环境、经济发展水平存在差异，各国分拆式改革后的融合进程会有所差异。总体上看，我国的网络型能源产业通过放松规制的改革，再加上输电（气）网络和配（气）电网络的互联互通以及公开公平的接入定价，所有因素合并在一起，将会促进能源交易从原来的区域市场中走出来，进入全国性的能源市场，将来也可能借助国际放松规制改革的潮流，进入世界能源市场。区域垄断被打破，能源市场将会进入寡头竞争的时代。随着两类网络型能源产业相互放开市场，跨产业相互进入将成为融合的主要形式之一。与此同时，随着物理网络的互联互通，融合沿着产业链向上下游延伸，跨输配网络的融合也会日益繁荣起来。融合极大地改变了市场竞争主体的行为，市场变得更加复杂，机会增多同时风险加大。随着我国网络型能源产业市场化改革步伐的加快，已经有一些先知先觉的企业和地区在已有的规制框架下向融合方向发展。

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责任责任、校对：关 华